浅论市管县与省管县体制

1浅论市管县与省管县体制前言现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省（区）—市—县（市、区）—乡（镇）四级。市管县体制已成为全国各省（区）最基本的行政体制。随着时代的发展，市管县体制的历史适应性变成了经济发展的束缚，市管县体制在我国经济领域改革不断深化的过程中失去制度支撑,其负面效应和历史局限性日益凸显,该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾,直接推动了省管县体制改革的试行。本文总结归纳我国市管县体制的历史由来及其弊端,并进一步指出省管县体制优越性，并针我国经济发展状况及其行政区域的分布现状和特征,提出省管县行政体制改革的设想,一、市管县体制的由来与发展建国后，为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题，1949年兰州市管皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。为了进一步推进1958年以来的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。至此，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。到1981年，全国有57个市领导147个县，2平均每市领导2县。为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，1982年，中共中央（1982）51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。为了推动市管县体制和行政机构改革，1983年2月，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。然而，这一举措在推行过程中逐渐变异，被演变为地改市，即在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并。近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在。目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，成为目前世界上为数不多的多级制国家之一。二、市管县体制的弊端（一）过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加了行政管理的层级，造成行政管理效率的损失。一方面，行政层级的增加，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市3场作用的充分发挥。（二）城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，地位被矮化，发展机能弱化；一些中心城市以“摊大饼”的方式盲目无序扩张的现象，与县争资源、争土地、争项目。由此带来耕地流失、农民失地等一系列问题。（三）是县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。权力特别是财权集中在市级政府的后果是县财权减少，事权却无法推卸。“市管县”的体制下市级政府上提财权，下压事权的空间很大。县域财政的财源结构单一，财政实力弱；同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。一些地方还存在市级政府截留的现象，县乡财政负债严重。（四）“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强，对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域经济发展。4三、省管县体制优越性（一）“省管县”能够提高行政效率，减少行政成本，减少政策执行的“漏斗效应”。我国有五个政府层级，每一级政府都有一定的“自主权”，但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的统一性，往往致使政策到达基层时严重走样。而实行“省管县”后，我国政府层次由五级减为四级，由省直管县，这样就能够提高行政效率，保证中央政策的统一性。（二）“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。在市场经济发展的今天，很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍，经济发展动力和活力不足，而省直管县能够有效地改善这种情况。（三）“省管县”有助于促进农村经济的发展。县城与农村的联系最为紧密，赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设。加快实现“城乡合治”的步伐。改变城乡“二元”的格局。而市域经济离农村较远，不能很好地发挥带动农村经济的作用。（四）)“省管县”有助于县政府专心于县域经济的发展。从目前现实情况看。县级领导更换比较频繁、任期比较短,行政级别低、低升迁空间有限，这和县级领导的权力空间和编制级别比较小有关，而权力空间小的一大原因就是“市管县”的体制，这迫使县领导不能安心5就职，为出路奔波。这既造成了干部资源的浪费，又造成了管理成本的增加。省管县后，县级的行政级别得到提高，相关问题也就迎刃而解。三、省管县体制的改革构想（一）扩大省级区划数目。实行省（区）管县后，就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府的工作负担，甚至可能使之不堪重负。因此，省管县应该与重新调整省级行政区划相结合。借鉴国外经验，考虑到我国实际，省级行政区划应大体在50个左右比较合适。尤其是考虑到西藏、新疆等边疆政区，民族问题较多，与目前政区过大和过分的一体化不无关系，因此，可根据民族风俗、地理位置、经济水平、安定状况等标准，将它们适度分成若干个省级政区，以有效加强领导，维护国家统一和社会稳定。又如山东，历史上就分为齐文化圈和鲁文化圈，即现在的胶东半岛和西部内陆，两地经济发展水平、文化习俗等相差较大，再加上山东省的庞大人口规模，因此可以考虑分开。江苏被长江分为苏南和苏北，两地经济社会发展水平差距很大，也同样可以考虑分开。其他的人口大省、地区大省（区）等也可以适当调整。(二)转换地级市权能。目前全面实行市管县体制。扩权强县意味着对地级市管理权能的调整，需要得到地级市的支持。从发展上看，地方管理体制由市管县走向省管县是大势所趋。因而，地级市管理权能的转换也是迟早的事。有人认为实行省管县后，地级市将会撤销。6这其实是一种误解。在省管县体制下，地级市虽然不再领导县，但还要领导它所辖的区。市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的，只能由市领导。因此，只要有辖区这一县级区划的存在，就会有地级市的存在。地级市作为一种行政层级的城市就象直辖市一样将会长期存在。只是地级市将会和县市并存，而不再是上下级隶属关系。此外，考虑到扩权强县、区管县对地级市的影响，以及地级市自身发展的需要，如有必要，对于一些发展势头较好而发展空间受限的地级市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间，并对市辖区的机构、规模和职能等进行调整，理清关系，合理规划，以促进城市管理体制的创新与发展。总之，在改革过程中，要科学地转换地级市的权能，可以实现体制的平稳过渡，减少改革的阻力，为扩权强县营造有利的氛围，进而推动县域社会经济全面发展。(三)探索市县分治试点。市县分治即城市只管理城市自身一块，县改由省级直接管理。实行市县分治将是行政层级管理变革的一个基本趋势。它有助于真正改变既有的城市过度汲取农村资源的体制，维护县域利益，也有助于市和县协调发展。市和县是两种不同的经济体，它们有各自不同的经济发展轨迹，用工业理念抓农业或单靠行政手段将农民变成市民，不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治后，市和县处于平等地位，二者通过市场力量进行要素的优化组合，才能真正实现城乡协调发展。市县分治有利于行政层级体制有效运作，发挥市、县各自的积极性，使行政层级由原来的四级变为三级，在这个基础上，经过一定时期的发展，可以进一步将三级政府改为两级政府，7优化的行政层级体制。(四)进行综合改革，扩大县域经济和社会发展管理权限。一些实行扩权强县试点的省份最初主要是财政体制入手进行改革的。但是，此后发现仅仅在财政方面扩权并不能充分促进县域社会经济全面发展，于是，采取综合改革的办法，扩大县域社会经济管理权限，促进了行政层级管理体制的多方位变革。当然，也有一些省从一开始改革就力图在多个层面进行尝试。河北省对扩权县市赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限有70种之多。在扩权强县试点中，也可以考虑一步到位实行综合性改革。通过多方位体制的扁平化可以渐进带动行政体制的扁平化。多方位体制的扁平化主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下行政管理体制减少层级的创新。在现行行政管理体制大体不变不作根本变动的情况下，在省以下启动和推动省直管县的改革试点，有利于较平稳地逐步形成和完善地方管理体制。随着行政管理体制的扁平化，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。(五)构建扩权强县改革有效的约束机制。扩权强县为县域经济发展提供了一个更为宽松的平台，但是，任何一项改革都不可能是完美无缺的。地方政府、基层政府在发展过程中有可能出现趋利化短期行为。这种行为可能会在扩权过程中被放大，甚至扭曲建立激励机制的本意。所以，扩权所获得的自由度不应是没有约束和无限度的，扩权强县需要激励机制与约束机制有效衔接。由市管县变革为省管县，8必然对省政府管理提出更高的要求，包括加强省对县级转移支付的要求，合理指导县域经济发展的要求，以及监管的要求。所以，建立以省政府有效监管机制为核心的扩权约束机制，才能使县域经济健康发展。结语地级市在作为中心城市已不能拉动用边县区经济发展，“大马车”马力不足，财政上“市压县”，行政上效率低下、成本过高，行政框架改革已势在必行，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。如果说“市管县”是上世纪80年代各地行政体制改革的主流，那么，“扩权强县”则是上世纪90年代以来适应城乡经济社会协调的重大举措。以珠三角和长三角为例，作为带动我国经济发展的引擎，如果没有“顺德”，没有“昆山”，没有“江阴”等县域经济的涌动，是不可能诞生“中国神话”的。推进“省管县”作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。未来5—10年，城镇化的快速发展将成为我国发展的大趋势。实行“扩权强县”，要把加快以县域为基础的中心城镇的发展作为重要目标。从这个方面来看，推进“省管县”，也是我国城镇化战略的重要组成部分。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程，都有着极其重要的影响。因此，我们应该从战略的高度，从国家宏观体制的9高度，对它进行认真深入的研究。