市政公用行业危机管理体系建设的思考和建议

市政公用行业危机管理体系建设的思考和建议蔡健臣随着城市化的快速发展，市政公用行业危机事件也越来越多，重视并加强市政公用行业危机管理，已是摆在我们面前的一个重要而紧迫的课题。一、危机及市政公用行业危机（一）基本概念危机一词最初是一个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的那种状态。后来，危机一词逐渐被运用在众多领域，其赋予的含义也发生了变化。今天，关于危机的概念已有不少，其中,荷兰莱登大学危机管理专家罗森塔尔给危机概念下的定义得到较为一致的认可和接受，即“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。从这个角度看，市政公用行业危机的可以界定为：城市道路、桥梁、供水、供气、公交、路灯等基础设施良性运行和协调发展的系统，由于某些原因的触发而受到严重威胁或破坏，并且在时间压力大、易变程度高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。如果得不到有效的控制，将会扩大威胁或破坏整个城市的正常运行。（二）市政公用行业危机的基本特征突发性。危机往往是在人们意想不到、没有充分准备的情况下突然爆发的；易变性。危机的状态在其过程中存在着许多不确定变化；危害性。有时表现为生命财产遭受损害的有形危害，有时表现为人的精神、心理等遭受损害的无形危害；紧迫性。危机的处理时间很紧迫；扩散性。某一危机会扩大发散成更大危机或其他危机；社会性。危机的发生及其影响往往与社会运行或广大人民群众的公共利益紧密相联系；市政公用行业的一些危机有时由其他社会问题引起。市政公用行业危机的基本特征，不仅包含有以上6个方面，在当前还表现出一些动态特征：一是危机事件的总量增长迅猛，二是危机事件的顽疾久治不愈，三是危机事件的危害程度增大，四是危机事件的人为因素居多。（三）市政公用行业危机的分类按危机的诱因分，分为六类：因自然灾害而引起的危机,因野蛮施工而引起的危机,因操作不当而引起的危机,因责任不到而引起的危机,因意外事故而引起的危机,因社会因素而引起的危机。按不同行业分，分为六类：道桥类危机,公交类危机,供水类危机,排水类危机,燃气类危机,照明类危机.（四）市政公用行业危机的危害分析任何危机都必然会带来危害，这是危机的一个基本特征，市政公用行业的危机也必然会带来危害，这是一个不争的事实。下面，我们来看几个案例：●《常州晚报》2004年9月14日报道：9月13日上午8点40分左右，火车站前马路上有辆公交车突然着火，浓烟滚滚。车上10多名乘客迅速逃离，未有人员受伤。●《常州晚报》2005年1月7日报道：元旦前后几天，天气寒冷，急救中心已接连救护10多起20多位煤气中毒人员。●《常州晚报》2004年11月5日报道：11月4日，我市著名老教育家史绍熙先生晨起锻炼时，不慎遭缺盖的窨井“暗算”，掉入井中摔伤。经查，老先生胸椎压缩性骨折。●《常州晚报》2004年9月26日报道：9月25日下午2：30左右，芦墅桥附近一施工队在施工中挖断了一根煤气管道，造成煤气泄漏。据现场勘察，此煤气管道是从新闸煤气厂向市区输送煤气的主管道，管径600毫米。五个新村居民用气被迫中断9个多小时。●《常州晚报》2005年1月3日报道：2005年元旦的两天严寒，全市近2000家庭自来水管冻裂。●《常州晚报》2004年12月31日报道：《液化气：一个不容忽视的话题--常州罐装液化气市场现场调查》，2003年3月24日上午，位于湖塘镇一居民楼发生煤气瓶爆炸，造成1人死亡3人受伤；2002年4月12日，郊区永红乡发生煤气瓶爆炸，死亡3人，重伤1人。通过以上案例可以发现，市政公用行业危机所产生的危害主要表现在以下几个方面。1、国家和人民的生命财产受到损失；2、人民群众日常生活受到干扰；3、社会经济发展受到影响；4、政府良好形象受到损害；5、城市良性运行和社会协调发展受到破坏。二、常州市政公用行业危机管理现状分析（一）基本概念危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的。危机管理具有危机监测、危机预控、危机处理计划、危机决策和危机处理等5个职能。市政公用行业危机管理属于公共危机管理范畴，它是指市政公用行业的政府行政主管部门通过建立必要的危机应时机制，针对市政公用行业危机的实际情况，采取一系列必要措施，预防、监测、化解危机，恢复城市的良性运行和协调发展，保障人们正常的生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会的和谐发展。（二）常州市市政公用行业危机管理存在的主要问题一是意识淡薄。在很大一部分人中，危机及危机管理的意识还很淡薄，不少人认为市政公用行业没有危机和危机管理可言，即使有什么突发事件出现，马上安排几个人去处理一下就可以了。这种淡薄的危机和危机管理的意识，可以说是加强常州市市政公用行业危机管理的最大障碍。二是机制缺乏。危机管理是一个综合因素很强的管理，它含有决策机制、执行机制等，每一项管理工作的实际，都离不开相应的工作机制。虽然有些单位逐步建立了突发事件的应急领导体系，但还有一些单位没有建立，有的虽已建立了但实际形同虚设，一旦危机发生，组织决策指挥就显得不畅，应对处理效果就不能尽人如意。三是管理随意。市政公用行业危机管理虽然开始逐步纳为常态性工作，但是很多具体工作还没跟上，至今没有一个危机管理的专门部门（仅有市港华燃气有限公司有一个常设的风险管理部），遇到具体情况和问题就只能由领导决定先由哪个部门、哪个人承担下来，这样势必使管理出现随意的现象。四是技术落后。在应急交通设施和通讯技术手段上还很落后。五是法规滞后。缺乏全市统一的市政公用行业危机管理总体预案及相关制度，很难发挥市政公用行业危机管理的整合优势。六是能力不强。危机管理是一个新生事物，相关人员没有丰富的实践经验和学习培训经历，管理和应对危机的能力有限。三、构建常州市政公用行业危机管理体系目前,常州市市政公用行业危机管理最重要、最紧迫的战略选择是，构建一套比较系统的市政公用行业危机管理体系.（一）构建市政公用行业危机管理体系的基本原则1、以人为本。始终把保障公民的生命作为市政公用行业危机管理全过程的首要任务。特别要在两方面给以保证：一是在危机应急处理中要最大程度、最为优先地保护和挽救人的生命安全，为此要不惜付出一切代价；二是通过法规建设确立危机管理中的人本原则。2、科学系统。要用系统科学的理论为指导，对危机管理中的组织系统、信息系统、决策系统等各个子系统进行有机组合，形成一个完整的市政公用行业危机管理体系。3、简单明了。市政公用行业危机管理是一项实际应用性很强的工作，而且具体的危机应对处理阶段又是处于复杂易变的紧急状态，如果我们把危机管理的运作机制设计得复杂模糊，那么在实际处理中将会无所适从，延误最佳处理时机。因而，市政公用行业危机管理体系的构建必须坚持简单明了的原则。4、职责明确。危机管理中的很大成份属于非常规状态，这种非常规的程度甚至会危及到人的生命。在这种情况下，必须明确危机管理中相关单位、部门和人员的职责，确保应急处理时能够各司其职，各负其责。5、资源整合。整合，是指：“由部分结合而生成具有特定功能的有机整体的过程或状态”。通过适度整合，提高危机管理的综合效率和效能，提高资源的共享程度，避免不必要的重复投资，实现整体大于部分之和的效果。目前，由建设局正在牵头开发建设的市政公用行业地理信息系统（GIS）、公交卫星定位系统（GPS），以及今年1月5日投运的城建热线12319服务平台等，都可以与市政公用行业危机管理体系整合起来，发挥整合优势。6、依法管理。危机管理的领导者和管理者必须在相关的危机处理法律法规的范围内处理危机，虽然危机处理中会要求决策者做出一些非常规性决策，但依法管理是前提。(二)市政公用行业危机管理体系基本框架的建议按照危机生命周期理论，市政公用行业危机管理体系主要分为三个部分：第一部分为防范预警体系，即危机的事前管理，目的是避免危机，具体包括组织计划系统、教育培训系统、法规保障系统、资源保障系统、监测预警系统等。第二部分为应急处理体系，即危机的事中管理，目的是遏制危机，具体包括有指挥协调系统、应急行动系统、公关沟通系统等。第三部分为恢复学习体系，即危机的事后管理，目的是转变危机，具体包括有恢复重建系统、调查评估系统、学习创新系统等。以上三个部分既是相对独立的，更是相互联系的，它们是一个有机的整体，是一个完整的系统。需要说明的是，这样的系统是相对完整独立的系统，在整个城市危机管理的大系统里还只是一个子系统，它与公安、卫生等行业的危机管理系统是相互平行而又有联系的。