第十四章_公共危机

第十四章公共危机1第十四章公共危机管理第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理的体制第三节公共危机管理的机制第十四章公共危机2教学目的通过本章学习，使学生掌握公共危机、公共危机管理的含义；了解公共危机的分类、分级、分期；理解公共危机管理的重要性以及公共危机管理机制包括的内容。第十四章公共危机3第一节公共危机管理概述三、公共危机管理的重要性和必要性二、公共危机的分类、分级与分期一、公共危机管理的基本概念第十四章公共危机4一、公共危机管理的基本概念（一）危机（二）公共危机（三）公共危机管理（四）公共危机管理研究的理论第十四章公共危机5（一）危机的涵义危机的概念可以回溯到古希腊时代危机是决定性的一刻、关键的一刻，是一件事情的转机与恶化的分水岭，是生死存亡的关头，是一段极不稳定的时间和极不稳定的状况，是一种迫切需要立即做出决定的状态。第十四章公共危机6危机的涵义芬克（FINK）认为：危机不必然是负面的，只是前途未卜与具有相当程度的风险，其变化具有不同的可能性。危机是事件即将发生决定性变化的一段不稳定的时间，或一种不稳定的状态。第十四章公共危机7危机的涵义研究危机的先驱C.F.赫尔曼（Hermann）认为：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊讶的方向发展。危机首先是决策危机:控制与失控之间第十四章公共危机8危机的涵义荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔-罗森塔尔（Rosenthal）认为：危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。快速决策、风险决策第十四章公共危机9危机的涵义•危机是一种突发性的紧急事件或态势，可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者迅速应对以消弭负面影响。第十四章公共危机10（二）公共危机•公共危机指由于突发事件引起、严重威胁与危害社会公共利益和公共安全、并引发社会混乱和公众恐慌、需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。第十四章公共危机11“公共危机”与“突发公共事件”的关系•在突发公共事件中，“突发”强调的是事件发生的不可预测性和结果的不确定性；“公共”强调的是事件本身属性与纯粹的个体和私人利益无关，需要调动相当的公共资源、整合社会力量加以解决；“事件”强调一旦这样的情境出现，则对公共组织会造成较大的影响，存在或潜藏着对整个公共组织的威胁。第十四章公共危机12根据国务院2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件的定义：突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。《中华人民共和国突发事件应对法》：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。第十四章公共危机13（三）公共危机管理•危机管理是一个动态的过程，包括了危机前的预警管理，危机中的应急处置，以及危机后的善后处理，是全方位、全过程的管理行为。危机管理的任务包括：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。第十四章公共危机14危机管理的涵义强调控制格林(Green)认为危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。海耶士(RichardE.Hayes)认为，危机管理是指一种适应性的管理与控制过程。第十四章公共危机15危机管理的涵义强调管理措施和手段雷米（JohnRamee）认为,危机管理是指组织针对危机的发展阶段作不同的因应管理措施。芬克（StevenFink）认为，任何防止危机发生的措施，皆为危机管理；任何为了消弭危机所产生的混乱与疑虑，而使人更能主宰自己命运的手段或措施，皆可称为危机管理。第十四章公共危机16公共危机管理公共危机管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、控制、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。第十四章公共危机17（四）公共危机管理研究的理论情境危机理论焦点事件理论社会燃烧理论组织形象修复理论第十四章公共危机18组织形象修复理论威廉‧班尼特：维护和树立组织形象五种策略否认逃避责任减少敌意修正行动自责第十四章公共危机19焦点事件理论托马斯‧伯克兰在1997年提出焦点事件理论。他认为那些突发的、不可预知的事件即焦点事件，由于其带来之强大冲击，易于引起公众的注意力和媒体的集中报道，因此在促进公共政策讨论方面起着重要作用。尽管一个焦点事件不一定能马上改变政策，然而却可促使媒体长时间地关注某事。其理论基础是建立在议程设置功能和对危机传播事件的公共政策运用上的。第十四章公共危机20社会燃烧理论社会燃烧理论是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。这一理论认为公共危机的发生实际上就是社会系统由有序向无序发展、从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件的过程。它是在系统理论的基础之上，把社会系统的有序与无序、平衡与失衡、稳定与暴乱，同自然界的燃烧现象进行形象类比，将社会组织／系统的稳定状况纳入到一个严格的理论体系和统计体系——“社会稳定预警系统中”。第十四章公共危机21二、公共危机的分类、分级与分期公共危机的分类1公共危机的分级2公共危机的分期3第十四章公共危机22外生型危机内生型危机内外双生型危机根据公共危机产生的诱因公共危机的分类依据不同的分类标准，公共危机有不同的分类方法。3第十四章公共危机23根据公共危机发生的领域进行分类，可分为：政治性公共危机、社会性公共危机、宏观经济性公共危机、生产技术性公共危机、自然性公共危机等。根据公共危机中的不同利益主体进行分类，可分为一致性公共危机和冲突性公共危机两类。根据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性分类，可分为结构良好的、结构不良的。第十四章公共危机24突发事件的分类类型危机事件示例自然灾害水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等灾难事故民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等公共卫生事件突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。社会安全事件重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件第十四章公共危机25自然灾害——不测风云•气象灾害•地震灾害•地质灾害•海洋灾害•生物灾害•森林草原灾害重庆特大洪水第十四章公共危机26事故灾难——无妄之灾•工矿商贸等企业的各类安全事故•交通运输事故•公共设施和设备事故•核泄露核辐射事故•环境污染和生态破坏事件第十四章公共危机27在各类事故中交通事故占最大比例•2014年全国道路交通安全形势。•我国2014年交通事故死亡人数34292,34人•参考消息网5月7日报道德媒称，世界卫生组织5月6日表示，中国每年因为道路交通事故死亡者超过20万人。第十四章公共危机28•重大传染病疫情•不明原因疾病•食品药品卫生安全•职业卫生安全•饮用水污染公共卫生事件——切肤之痛2015年MERS第十四章公共危机29中国首例MERS患者病情加重13名密切接触者失联第十四章公共危机30社会安全事件——人自作孽•恐怖袭击事件•重大刑事案件•经济安全事件•涉外事件第十四章公共危机31（二）公共危机的分级不同的危机类型有着不同的性质和特征，同一种类型的危机事件也会呈现出不同的状态和程度。按危机的严重程度对危机进行级别划分，以明确危机处理的权限和责任主体，是危机管理的前提。第十四章公共危机32美国：五级预警系统示意图颜色威胁程度采取的行动红严重动员紧急救护队，并布置工作人员评估，紧急需要橙很高地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作黄较高加强对重要地方的监视活动并对威胁的评估工作蓝警戒检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施绿低保持安全培训和准备状态第十四章公共危机33根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将危机事件分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。第十四章公共危机34分级管理与应急管理组织框架图特别严重（I）严重（II）较严重（III）一般严重（IV）国家√省级√√市级√县级√级别应急层次第十四章公共危机35中国突发公共事件四级响应机制颜色威胁程度确认与响应红特别重大I级规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作。橙重大II级规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。黄较重III级后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制。蓝一般IV影响局限在基层范围，可被县级政府所控制。第十四章公共危机36（三）公共危机的分期•公共危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的公共危机事件，都有发生、发展和减缓的阶段，相应的，采取不同的应急措施。四阶段论（斯蒂文•芬克）危机潜伏期（Prodromal）—预防。危机突发期（BreakoutorAcute—应对。危机蔓延期（Chronic）—控制。危机恢复期（Resolution）—解决。第十四章公共危机374R模式12减少（Reduction）预备（Readiness）反应（Response）恢复（Recovery）五阶段模型信号侦测探测和预防控制损害恢复学习阶段第十四章公共危机38分期发生阶段•能力要求与主要任务预警期事前预警•预备防范事件的发生，尽可能控制事态发展。爆发期事中•快速反应及时控制突发公共事件并防止其蔓延。缓解期事中•恢复重建减低应急措施的强度，并尽快恢复正常秩序。善后期事后•评估学习，对事件处理过程进行调查评估并总结经验。四阶段说（薛澜等）第十四章公共危机39三、公共危机管理的重要性和必要性（一）我国正面临公共危机频发的威胁（二）我国公共危机管理有待完善第十四章公共危机40第二节公共危机管理的体制一、公共危机管理的领导体制二、公共危机管理的职能与机构第十四章公共危机41一、公共危机管理的领导体制（一）公共危机管理的统一指挥体制（二）公共危机管理的政府职权划分（三）公共危机管理的责任制度（四）公共危机管理的监督制度第十四章公共危机42二、公共危机管理的职能与机构（一）公共危机管理系统与基本职能（二）公共危机管理的机构设置第十四章公共危机43第三节公共危机管理的机制一、公共危机的预警机制二、公共危机的决策机制三、公共危机的应对机制四、公共危机的新闻发布机制五、公共危机的善后机制第十四章公共危机44一、公共危机的预警机制（一）公共危机预警机制的研究取向（二）公共危机预警机制的基本内容1.制定、健全相关的法律法规2.制订、健全预案体系3.进行信息监测与分析4.完善各项基本资源储备第十四章公