第十四章公共危机管理

第十四章公共危机管理•第十四章公共危机管理•第一节公共危机管理概述•第二节公共危机管理的体制•第三节公共危机管理的机制•第一节公共危机管理概述•一、公共危机管理的基本概念•二、公共危机的分类、分级与分期•三、公共危机管理的重要性和必要性第一节公共危机管理概述•一、公共危机管理的基本概念(一)危机•关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：•1．管理学视角•研究危机的先驱查尔斯·赫尔曼认为，他认为危机事件的发生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策时间短(是一种特殊的决策过程)。•2．公共关系学视角•据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长，甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶化且无法挽回；该事件具有突发性。•3．社会心理学视角•皮尔森等(Pearson&Clair)提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。”•综合以上观点，我们对危机做出如下定义：•危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者迅速应对以消弭负面影响。(二)公共危机•危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机，只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公共危机范畴。•它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件，•可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸；•可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。•我们得出公共危机的定义：•公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。•这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。•“突发事件”与“危机”的区别：•“突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可能是公共范畴，也可能是私域范畴；•危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。•然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与“公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”•而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征；此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。•(三)公共危机管理•危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。•危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问题，使组织回复正常状态，并且修补损害。•危机传播则着眼于危机事件前后，组织与公众间的沟通过程，目的在组织形象的维护。然而，有效的危机管理应涵盖良好的危机传播过程。•危机管理研究的发展历程中，逐渐形成企业危机管理与公共危机管理两个分支。•公共危机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。•美国“9．11”事件后，公共危机管理在国际范围内引起极大关注，自2003年“非典”后，公共危机也迅速成为国内社会热点话题与学术界研究焦点。与国外相比，我国有关公共危机管理的研究起步较晚，对该领域最初的研究始于政治、尤其是国际政治方面。•近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。•作为危机管理研究分支的公共危机管理研究领域，同样出现许多研究视角：•可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性；•可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信息传播问题；•从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。•(四)公共危机管理研究的理论•学者们从不同的研究视角提出各自的理论观点，较有代表性的是:•芬克(StevenFink)的阶段分析理论;•以威廉·班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论;•托马斯·伯克兰(ThomasBirkland)的焦点事件理论;•库姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危机传播理论;•牛文元提出的社会燃烧理论。•芬克的阶段分析理论我们将在后面详细论述，•在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理论的内容。•1．形象修复理论(imageRecoveryneory)•威廉·班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不同战术。•五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动；自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。•班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修复的行动”。。•形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情境”的影响。•如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。•2．焦点事件论•这是托马斯·伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件(焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。•一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取相关的改善行为。•伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型：•一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然灾害；•另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人们淡忘，如“9·11”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。•如2003年3月20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人员救治站。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日，国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。•3．情境危机理论，或称“危机情境理论”•其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。•情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图）该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。组织的内在控制程度危机责任组织形象潜在的支持行为组织的过去表现——危机史——关系史•4．社会燃烧理论•这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件的过程。••二、公共危机的分类、分级与分期•(一)公共危机的分类•(1)据公共危机产生的诱因，可分为：•外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机；•内生型危机：指由于内部原因所引发的危机；•内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共危机。•(2)据公共危机发生的领域，可分为：•政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等；•社会性危机：如社会骚乱、罢工等；•宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等；•生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等；•自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。•(3)据公共危机中主体的态度，可分为：•利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸；•利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。•(4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：•结构良好的、结构不良的•(二)公共危机的分级•不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。•根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。•Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；•Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；•Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；•I级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。•(三)公共危机的分期•1986年，斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论，将危机过程划分为危机潜伏期(Prodromal)、危机突发期