美国反危机政策评析

美国反危机政策评析王松奇高广春（《国际经济评论》2009年第3-4期）作为全球金融危机的发源地，美国拖累了全世界；作为占全球GDP四分之一的世界经济龙头。世界经济何时能摆脱危机和衰退，在相当大程度上仍有赖于美国的反危机政策行为和实际经济表现。本文拟对2007年以来美国所采取的一系列政策行动进行简要的梳理和分析。一、美国反危机政策的特点1.主线明确----重在帮助金融业解决流动性问题，以图尽快恢复市场信心。次贷危机爆发后美联储首先挺身而出并不断使用其娴熟的公开市场操作和降息等手段，试图为市场注入有效运转所需要的流动性和信心。联邦政府随后跟进，同美联储联合实施经济刺激和金融救援行动。这些行动涉及金融救援、经济刺激、机制改革、国际合作等诸多方面。其中金融救援行动的主要内容包括：(1)市场注资和降息从2007年8月至2008年9月13个月的时间里，美联储以公开市场操作的方式先后向市场注入10327.5亿美元。2008年2月到4月，通过贷款、拍卖方式为商业银行提供800亿美元的资金。降息行动始于2008年9月，至2008年12月降息次数达10次，降息幅度突破格林斯潘的记录，使美联储的利息降到了接近零利率的空前水平。表1美联储大规模的市场注资行动时间金额(亿)方式2007年8月500.0回购、逆回购2007年9月312.5回购、逆回购2007年11月882.5回购、逆回购2008年3月2000.0TAF2008年8-9月6632.5回购、逆回购表22007年9月以来美联储降息表时间利息水平(％)下降幅度(基点)2007年9月4.75502007年10月4.5252007年12月4.25252008年1月22日3.5752008年1月30日3.0502008年3月2.25752008年4月2.0252008年10月8日1.5502008年10月29日1.0502008年12月17日0-0.2575-100(2)机构注资第一，提供资金支持机构重组。如2008年3月，美联储向摩根大通银行提供290亿美元贷款，以“跳楼价”收购贝尔斯登。第二，收购问题资产和资本注入。此种方法主要体现在雷曼破产后，2008年9月16日，美国政府任由雷曼破产，此举导致的直接后果是交易对手的偿付风险迅速扩散，金融机构坏账率迅速增加，市场信心遭受难以估量的冲击。为了阻止金融危机的进一步蔓延，布什政府和奥巴马政府先后通过赤字庞大的金融救援计划，主要内容就是将已成垃圾的金融衍生品买下来。布什政府的注资数额达7000亿美元，而奥巴马的斥资规模甚至超过1万亿美元。当然，布什政府的7000亿资金安排在接下来的实施中有所转向，奥巴马政府似乎更为坚决，其庞大的金融救援方案通过后不几天，财政部、联邦储备委员会等金融监管部门就发表联合声明，披露实施新金融救援计划的部分具体措施。先期实施的主要内容包括“压力测试”和转股。花旗集团、美国银行等２０家美国最大的银行将接受这项测试，如果银行未能通过“压力测试”，且无法从私有领域募得资金，政府将通过购买“强制性可转换股”方式对银行注资。第三，国有化：首先进入国有化口袋的是“两房”，2008年9月7日，在实施总额达3000亿美元的救助计划无果后，9月7日，美国政府宣布直接接管“两房”。几乎是同时被接管的机构还有全球最大的保险巨头----美国国际集团（AIG）。2009年2月，全球金融超市----花旗银行，有可能成为第四家被国有化的美国大型金融机构，美国政府持股（普通股）比例可能高达40％。(3)投行转型在支持贝尔斯登和美林公司被收购，任由雷曼兄弟破产后，2008年9月21日，美国联邦储备委员会允许摩根士丹利和高盛集团从投行转型为传统的银行控股公司。美国政府对华尔街五大投行机构命运的安排表明他们希望投行通过“银行”平台建立自我输血机制。2.力救金融机构的同时，实施更大范围的经济刺激计划，以重整实体面，提振消费者信心此类措施几乎涵盖金融以外的所有投资、生产和消费领域，主要针对的是住房、汽车等产业以及日常消费。使用的手段主要是减税。第一项较大规模的行动是于2008年1月20日推出的。这是一项总规模约在1450亿美元的财政刺激措施“纲要”，旨在通过减税等手段，迅速刺激投资和消费，挽救已经游走在衰退边缘的美国经济。另一项包括一揽子刺激措施的行动的推出得益于布什政府在雷曼倒台后力推的7000亿美元金融救援计划，经过近两个月的讨价还价，国会两党达成共识将总额达1500亿美元的纳税人优惠方案塞进了本来是7000亿美元仅针对华尔街的救援方案，该项经济刺激方案惠及一大批企业和2000多万中产阶级纳税人，方案还赋予联邦存款保险公司(FDIC)权力，把每个银行储户在银行倒闭时所获得联邦存款保险的理赔额上限从10万美元提高到25万美元。布什总统在任期间还针对那些因还不起房贷而即将失去房屋的普通百姓推出了一项所谓的“救生索计划”。根据该计划，拖欠房贷逾期90天或以上的房主可以和房贷商取得联络，如果房主符合一定的条件，他们将有机会获得30天的缓冲期，其房子可以暂时中止被拍卖，房贷商将在此期间制订让房主们更易负担的还贷方案。该计划涵盖所有类型的房屋贷款。参与该计划的美国银行、花旗银行、摩根大通等6家房贷公司几乎占了美国房贷市场的50％。对于“救生索计划”，白宫发言人佩里诺当天表示，没有一个计划能解决房市所有问题，布什总统认为该计划能帮助美国人渡过目前的难关。但一些美国议员认为，该计划来得太晚，力度也太小，无法应对美国目前严峻的房贷拖欠问题1。奥巴马的金融救援计划涉及保护老百姓住房免遭止赎的内容更多，力度更大。包括设立新的放贷基金，为消费者和企业主提供贷款；推出住房救援计划，帮助面临失去住房危险的“负责任的”家庭降低月付款和进行抵押贷款再融资。奥巴马的房屋救助措施可望使900万个家庭获得重建家园的机会。1:12。奥巴马7870亿美元的经济刺激计划几乎涵盖美国所有经济领域，资金总额中约35％将用于减税，约65％用于投资。在减税项目中，每个美国劳动者最高可获得400美元退税，每个美国家庭最高可获得800美元的退税；在投资项目上，基础设施建设和新能源将是两大投资重点。奥巴马表示，该计划将为美国保住和创造约350万个工作岗位。对汽车产业救助应该算是遭诟病最多的。但无论是布什政府还是奥巴马政府均顶住压力对汽车产业施以援手。布什在2008年12月10日与美国国会达成一致，向三大汽车制造公司提供救助，支持对陷入困境的的三大汽车公司进行重组。奥巴马则是于上任后不久成立一个特别的汽车救援小组以帮助汽车业处理相关问题。奥巴马的经济刺激方案中规定，对2009年购买新车个人提供税收减免优惠，相关费用可能达110亿美元至8950亿美元。奥巴马汽车救援方案与布什政府的最大不同点在于在汽车产业中力推新能源政策。如每年将汽车燃料经济标准提高４％。推广使用插电式混合动力车，力争于2015年达到100万辆，2010年前实现美国联邦政府购买的车辆中一半是插电式混合动力车或电动汽车。方案还包括创建一个全国低碳燃料标(LCFS)，加速引进低碳非耗油汽车等。奥巴马政府不光是在汽车产业中推广新能源，他们还有一个更为庞大的新能源计划，主要内容包括发展清洁能源、可再生能源、实施节能计划和提高能源效能等。如“总量控制和碳排放交易”计划将对所有污染额度进行拍卖，拍卖得来的补贴一部分（每年约150亿美元）用于支持清洁能源的发展以及改善能源投资效率，并帮助发展下一代生物燃料和清洁能源运输工具，帮助美国实现减排目标。再如，新能源政策要求到2012年美国电量的10％来自于可再生能源；在保证安全的前提下发展核能；设立国家建筑物节能目标到2030年所有新建房屋都实现“碳中和”或“零碳排放”；到2020年将美国能源部预测的电能需求水平降低15％。5年之内将所有联邦政府建筑能效提高40％所有新修联邦政府建筑到2025年实现零排放等。3.短期救急的同时致力于具有长期意义的制度性改进政府救市只是短期的应急行为，更根本的工作是在此次危机的“废墟”上建构起制度性的“墙”，以避免如此大规模的金融危机的再次生成和蔓延。2008年3月，美国总统金融市场领导小组发表报告，报告针对次贷危机所暴露出的一系列深层问题提出了一个宏大的制度性的改进方案。主要内容包括改革贷款发放过程中各关键环节的监管机制；加强证券化市场纪律；完善证券化产品评级方法和惯例；全球性金融机构立即研究次贷危机所暴露的风险管理缺陷并建构有效风险管理机制；改进有关审慎监管政策；加强场外衍生品建设的基础设施2。美联储则是在美国总统金融市场领导小组发表报告前即2007年11月份就针对次贷所暴露的问题提出了一个新的贷款监管规则草案，旨在禁止混乱的贷款行为和不公平或欺骗性的销售手段。更宏大、影响也更广泛的改革方案则是时任的财政部长保尔森提出来的，他的改革方案被简称为“金融大部制”，这是一个长达218页的金融监管改革计划，该计划提出了一种基于目标的监管框架，实现金融稳定的三大支柱即市场稳定监管、审慎金融监管和商业行为监管。框架还将改革计划分为短、中、长期三个方面，其中的中期建议聚焦于修补现有监管体制漏洞并未构筑最有监管体系奠定基础；长期建议则是依据前述三个支柱建构新的美国金融监管体系，着力从根本上解决现行监管体系的弊端，确保美国在全球金融市场的核心地位。面对自己提出的改革方案，保尔森透信心十足，他把该计划比作1991年的《绿皮书》，《绿皮书》在8年后最终促成了《金融服务现代化法》的通过，取代了约束商业和投行业务分业经营的《1933年格拉斯-斯蒂格法》。但计划草案中的广泛建议不应也不会在市场渡过当前难关之前付诸实施。显然，美国政府最紧迫的任务还是要尽快解决眼前的问题。难怪奥巴马政府的第一个“新政”方案中的金融救援安排并没有涉及中长期的问题，而是聚焦于恢复市场信心、促使信贷重新流动。不过正如前述，奥巴马在其他领域却是提出了一些中长期的计划，最突出的即是“新能源计划”。4.力图矫正美国的贪婪文化奥巴马政府反危机措施中特别引人注目的一点是不断强化对美国金融机构高管层贪婪倾向的道德拷问。在本次金融危机的众多生成原因中，人的贪婪本性特别是华尔街高层金融高管人员的贪婪行为占据十分重要的地位。因此，奥巴马上台后，对那些申请救助机构高管人员贪婪的高收入要求进行了严厉的斥责并采取了一些抑制措施，例如，他提出了对接受救援机构高管人员的年收入上限，并考虑提出金融机构和非金融企业高管人员年收入与普通员工平均年薪的倍数建议如40倍、50倍或60倍等。不论这些方面的措施能否最终施行，我们仅从这些努力中就可以看出美国政府反危机政策思考的全面性。二、反危机政策效果评述尽管布什政府和奥巴马政府在反危机对策中同时兼顾段、中、长期的问题，但就目前的实情看，中长期的问题主要还只是一种计划，两届政府均集中精力解决眼前的问题，最迫切的问题当然是信贷市场的流动性和信心问题，由此对其其政策效果的评估需要集中于短期的问题。客观地说，次贷危机爆发以来，美国政府和美联储使用了可以使用的所有手段，但我们还是遗憾地看到，到目前为止的政策效果并不明显。无论是信贷市场的流动性和市场信心2雷曜著《次贷危机》，机械工业出版社，2008年8月版，P167-169。疲弱的问题、还是住房市场的下行态势均没有令人满意的改观，汽车产业依然在深渊中徘徊。2008年第四季度GDP增速骤降至负6.2％，创下自1982年以来最大降幅，大众消费则是继续摆着一副“冷面孔”，美国商务部公布的消费者支出在2008年第四季度下跌4.3％,创1980年第二季以来最大跌幅.同时公布的2009年2月份估计的消费者支出下滑3.5％.消费者支出连续第二季萎缩.1.流动性尚未恢复，但前景可期美国财政部2月17日发布调查报告说，去年第四季度接受政府援助的美国20家大银行缩减了对企业和消费者的信贷投放，报告显示，上述20家银行去年第四季度发放的住房抵押贷款和商业贷款平均下降1％，但信用卡贷款投放额平均上升2％。此前美联储发布的一