论自然资源资产的内涵属性与分类

1论自然资源资产的内涵、属性与分类自然资源，是人类生存和发展的基础，只能保护好、利用好。自然资源资产是国家、民族最为重要的资产，只能保全好、经管好。众所周知，2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年4月25日发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，都对自然资源资产进行了较多的论述，特别是对自然资源资产产权制度、自然资源资产管理体制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计等的论述。此后的讨论、研究呈井喷之势。然而，时至今日认识不统一、歧见甚多。冷静分析，发现问题出在对自然资源资产基本概念的认识上。为此，极有必要对自然资源资产的内涵、属性及分类作一次系统而简要的梳理。一、自然资源及其基本属性自然资源，简言之就是“（主要）以自然形态存在的资财的来源”。或者是指“人类可以利用的、自然生成的物质与能量”。同时，也可以视为“在一定时间、地点、条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件”。自然资源的基本特征或属性是多方面的。2首先是“有用性”，也就是说只有“有用的”自然要素，才能称之为自然资源。这是自然资源最基本的属性，也是“以人为本”的体现。其次是“可控性”，也就是说只有在人的能力范围内的自然要素才能称之为自然资源，而超技术能力之外，或超经济承受能力之外，或者不为法律法规或宗教信仰所允许的自然要素，只能视作自然条件，而不能视为自然资源。显然，自然资源是一个动态的概念，随着科学技术进步、经济能力提升和制度观念改进等，自然资源的范围不断拓展。第三是“区域性”，即自然资源呈现显著的区域性、地带性分布特征，水资源有流域性，植物资源有地带性，矿产资源有成矿带。这就决定了自然资源的开发、利用和保护必须因地制宜，没有放之四海皆准的模式。第四是“系统性”，也就是说各类自然资源间不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响和相互制约，构成一个自然资源复杂系统，农业资源中的水土平衡、矿产资源中的共生伴生现象，都是系统性的典型体现。这就决定了自然资源开发利用和保护必须坚持系统思维，不能就水论水、就土论土，或就矿说矿、就林说林。第五是“更新性”，即自然资源受物理作用（重力、沉降等）、化学作用、生物作用（消化、转化、光合）和人类干预等影响，呈现出不同程度的可更新性，相对于人类寿命3来说更新较快的资源，称之为可更新资源，如森林、地表水资源，反之称之为不可更新资源，如矿产资源。第六是“时效性”，自然资源的范畴随着人类认识、技术水平等发展而不断变化，总体上呈现不断拓展的态势；同时，从自然资源存在的时间看，有些资源不因时间而发生变化，如矿产资源，有些资源则存在时间极短、稍纵即逝，如光照、风力等资源，前者称为恒定性资源，而后者称为流逝性资源。恒定性资源，要尽可能控制开发利用的速度，而流逝性资源往往要尽可能快地加以开发利用。二、自然资源资产的基本内涵所谓自然资源资产，是指以自然资源形态存在的物质资产。当然，并非所有的自然资源都可称之为自然资源资产。自然资源要成为自然资源资产，需要具备如下条件：一是自然资源的稀缺性。这是自然资源成为自然资源资产的基本条件。凡是不稀缺的，还不是严格意义上的自然资源资产。当然，自然资源本身也必须是稀缺的。二是自然资源能够产生经济价值，并且这种经济价值能够评价，甚至能够在市场上得以实现。三是产权主体尽可能明确。如果产权主体不明确，则易导致自然资源资产的过度开发利用或收益的流失。四是产权边界尽可能清晰，如果边界不清晰，就不能保证资产权益的清晰，也不能保证权益的完全实现。4结合上述条件，有必要对自然资源资产作进一步的界定：所谓自然资源资产，是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。三、自然资源资产的基本属性自然资源资产是自然状态（以及伴有人工状态）存在的资产，与道路、桥梁、房屋等固定资产不一样，是以自然状态存在的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产。其一，自然资源资产是基础性资产，关系一个国家、一个民族或一个地区的生存和发展，关系到国家安全。自然资源安全是国家安全的重要组成部分。其二，自然资源资产的使用具有排他性，由于自然资源资产的使用权赋予某个主体，往往由于空间的不可重叠特性，其他主体就不能再取得相应的使用权。其三，自然资源资产往往具有刚性需求的特性，这与人口增长、自然资源稀缺度不断提升是联系在一起的。其四，自然资源资产的替代性较差，水、土、能、矿、生物等自然资源资产往往很难有替代品，替代是渐进的、有限的。其五，自然资源资产的保值特性与增值特质，这也是由自然资源资产的稀缺性、不可替代或有限替代特性所决定的，由此土地资产、森林资产等往往是保值和增值的重要领域。最后，自然资源资产具有区位性或非遍布同质的特性，这也是由自然资源的区域性特点所决定的。5上述特性或属性，在自然资源资产评价、交易和管理中，应给予高度重视。四、自然资源资产与自然资源的关系首先，自然资源资产源于并基于自然资源，没有自然资源便没有自然资源资产；自然资源的功能和属性是自然资源资产功能和属性的基础。其次，自然资源资产是从人类生存和发展的角度，对自然资源基础的重新思考。换句话说，目前之所以如此重视自然资源资产，是因为传统增长（发展）方式出现了重大偏差，资源浪费、资源破坏、资源枯竭、资源流失现象已经严重动摇了国家发展的基础，为此，要重视经济增长的自然资源问题，对传统的经济核算方式进行反思、修正甚至革命，要进行自然资源资产核算。再次，自然资源资产，亦可理解为包括自然资源和自然条件在内的一切自然状态存在的人类生存和发展的基础。从这个意义上讲，自然资源资产的范围要大于自然资源；另一方面，自然资源资产，亦可理解为贡献正向（否则就是负资产）、产权清晰（否则矛盾）、可以管控、可以交易的自然资源。从这个意义讲，自然资源的范围又比自然资源资产的范围大。因此，自然资源资产与自然资源在一定程度上讲并无本质的差异，是相互包容的关系，只是视角上的差别或侧重点不同。6最后，自然资源资产与自然资源也有着明显的差异性。前者强调的是价值，后者强调的是实物；前者同质性与后者的非遍布同质性；前者的管理一体化基础较好，而后者的管理一体化基础较差，换句话说，自然资源资产统一监管的难度要远远小于后者的统一监管。五、自然资源资产的分类自然资源资产的类别极其多样，可以有多种分类方法。第一，按自然资源资产的主体性质，可分为公有（国家所有、集体所有）自然资源资产、私有自然资源资产、共有（混和所有）自然资源资产；以及无主的自然资源资产。在我国，自然资源资产公有制是主体。随着改革和发展，事实上的自然资源资产共有、私有亦不断出现，但在法律上目前还难以认定。无主的自然资源资产是不合理的现象，应予以消除。第二，按自然资源资产的实物性质，可分为土地资源资产、水资源资产、矿产资源资产、生物资源资产、生态资源资产和综合性资源资产。这其中，由于土地的空间属性，土地资源资产是最重要、最基础的自然资源资产，其他自然资源资产往往与此有高度的关联性。第三，按自然资源资产的使用性质，可分为公益性资源资产、非公益性资源资产和介于二者之间的准公益性资源资产。公益性资源资产，顾名思义，指完全用于公共目的、不7以获取经济利益为目的的资源资产。要严格禁止公益性资源资产用于非公共用途。第四，按自然资源资产存在的位置特性，可分为原位性自然资源资产和开采性或非原位性自然资源资产，前者位置不可移动，如土地；后者位置可以移动，如矿产资源。在评价一个地区的自然资源资产总体状况时，应把重点放在原位性资源资产上，非原位性资源资产可通过贸易、合作等方式来获得。第五，按自然资源资产的所有权分割特性，可分为专有资源资产和共享资源资产。前者边界清楚、可以分割、可以排他；后者要么边界不清、要么不可分割、要么不可排他、要么法律规定或历史形成的公共进入。共享资源资产，要交由政府进行公开配置和代理管理；专有资源资产，主要交由市场配置，并接受政府监管。最后，按自然资源资产的作用大小，可分为战略性资源资产和非战略性资源资产。前者关系国计民生，是资源资产中最活跃、位置最关键、在非常态下难以从国际市场获得的资源资产；后者的作用则非基础性、关键性、战略性的。在构建国家自然资源资产管理体系、建立健全自然资源资产管理体制时，应重点关注战略性资源资产，包括耕地资源资产、水资源资产、重要能源资产、森林资源资产等。8对于自然资源资产的分类，有助于认识各类资源资产的功能和特点，有助于采取差异化的管理对策。作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠中国科学院地理科学与资源研究所博士后、云南财经大学副教授谢美娥9自然资源资产管理制度研讨会在石家庄召开2014年5月17日—18日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所与中国自然资源学会政策研究专业委员会、石家庄经济学院在石家庄联合举办了“自然资源资产管理制度研讨会”。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国自然资源学会政策研究专业委员会主任谷树忠研究员，国务院发展研究中心社会部巡视员、中国自然资源学会政策研究专业委员会副主任林家彬研究员，国土资源部调控司副司长、中国自然资源学会政策研究专业委员会副主任吴太平，中国国土资源经济研究院副院长、中国自然资源学会政策研究专业委员会副主任贺冰清研究员，中国地质大学（北京）人文经管学院院长、中国自然资源学会政策研究专业委员会副主任安海忠教授，北京师范大学经济与管理学院书记、中国自然资源学会政策研究专业委员会副主任张琦教授，石家庄经济学院副校长、中国自然资源学会政策研究专业委员会副主任张举钢教授，中国矿业大学教授、中国自然资源学会政策研究专业委员会副主任王栋民等出席研讨会，中国自然资源学会政策研究专业委员会的各位委员、相关单位的专家共约110人参加了会议。石家庄经济学院党委书记郝东恒教授到会祝贺。10研讨会围绕自然资源资产的科学内涵、外延、属性、类型，自然资源管理与自然资源资产（产权）管理的关系及其协调机制，自然资源资产评估的理论、方法与规程，自然资源资产收益的实现与分配制度及方式等重大理论和现实问题，进行了深入研讨。会议认为，自然资源资产管理是我国生态文明体制创新的重要组成部分，是我国自然资源管理改革的重要方向。自然资源资产管理必将有力地推进自然资源有偿使用制度的实施，推动自然资源用途管制制度的实施，推动国有资产管理和利益分配的改革和完善，推动干部绩效考核制度的改革和完善。