10行政效率

1行政管理学北京大学政府管理学院张国庆教授PublicAdministration2北京大学政府管理学院行政管理学第十章行政效率„第一节行政效率概述„第二节行政效率研究的现状与历史„第三节行政效率测定与绩效评估„第四节行政效率测定的方法与技术3北京大学政府管理学院行政管理学第一节行政效率概述„行政效率是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。提高行政效率是行政管理者所追求的重要目标，也是行政学研究的核心课题之一。„一、行政效率的涵义„行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。„按照国际目前通行的“三大E模式”，政府绩效由经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness，又译效能）三部分构成。三大E实际上是三种关系，涉及到政府管理活动的四个方面：资源（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes）。4北京大学政府管理学院行政管理学管理与政府绩效之间的关系„管理与政府绩效关系图效益效率经济效果资源投入产出环境与外部影响因素资料来源：HMTreasury,CabinetOffice,NationalAuditOffice,AuditCommission,andOfficeforNationalStatistics,UK(2001),ChoosingtheRightFabric:AFrameworkforPerformanceInformation.5北京大学政府管理学院行政管理学二、行政效率的类型（一）微观效率和宏观效率（二）技术效率与配置效率（三）静态效率和动态效率（四）组织效率和个人效率6北京大学政府管理学院行政管理学三、行政效率在行政管理中的地位（一）行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准（二）行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系（三）行政效率高低关系到我国的现代化进程（四）行政效率是行政管理学研究的主题7北京大学政府管理学院行政管理学第二节行政效率研究的历史与现状„把效率作为一个独立领域进行研究始于弗雷德里克·泰罗的科学管理运动。长期以来，行政效率研究因袭管理学的传统和方法，存在诸多局限性。当代行政改革提供了机遇和动力，行政效率研究呈现出一些新的发展趋势。„一、效率研究：一个新领域的出现„从19世纪开始，管理学家就十分重视管理效率的研究。被誉为“科学管理之父”的美国管理学家泰罗以工厂管理为对象，研究怎样用昀少的人力，花费昀小的成本，尽快地生产出昀多昀好的产品，以实现所有者的利润昀大化。8北京大学政府管理学院行政管理学二、行政效率研究的传统模式及其局限性„美国管理学家哈灵顿·埃默森（HarringtonEmerson）可谓早期效率研究的大师。他于1908年出版了《效率——生产和工资的基础》（EfficiencyasaBaseforOperationsandWages）一书。书中指出，正是人类活动的低效率导致了贫困，多数人在完成工作任务的过程中仅达到60%的效率，而人类的效率潜能仅利用了不足1%。书中提出了提高效率的基本原则：只有“适当的人在适当的时间适当的地点以适当的方式去做适当的事情”时，才会产生效率。9北京大学政府管理学院行政管理学二、行政效率研究的传统模式及其局限性„早期对效率研究做出重要贡献的还有沃利斯·克拉克（WallaceClark）和莫里斯·库克（MorrisCooke）等人。前者的贡献是把美国科学管理运动的效率观念传播到世界，后者的贡献在于把效率概念应用到工业以外的领域。„但是，20世纪70年代以前的有关研究属于传统研究模式，存在两个明显的缺陷。第一，基本沿用管理学效率研究的概念、理论和方法体系，忽视了公共部门的公共特性及行政效率研究的特点和特殊要求。第二，这一时期的效率研究多采用综合研究模式，在阐释行政效率的定义、类型和研究意义的基础上，关注焦点是影响效率的因素和提高效率的途径，包括良好的组织、有效的领导、科学的决策、高素质的公务员队伍、合理的分工和科学的工作程序等。这样，行政效率研究实际上成为行政管理的综合研究，结论多是一些普遍原则，既没有充分体现出效率这一主题，又缺乏可操作性和实用性。10北京大学政府管理学院行政管理学三、当代行政效率研究的特点及发展趋势（一）行政效率研究中“公共性”的彰显（二）对综合研究模式的超越（三）效率和质量的地位转换11北京大学政府管理学院行政管理学四、我国行政效率研究的历史与现状„我国学术界对行政效率的研究始于30年代，昀初是作为行政学理论框架的一个部分来介绍和研究的。后来一些地方政府设立了行政效率促进委员会，实践的需要促使学术界对行政效率进行专门研究，并取得了一些积极的成果。„1982年国家机构改革和恢复行政学以来，我国大陆专家学者重新开始了行政效率研究并取得了一些成绩。但行政效率还是我国行政管理学研究中的薄弱环节。12北京大学政府管理学院行政管理学第三节行政效率测定与绩效评估„当代行政效率研究的趋势之一是超越传统的综合模式，集中于某些具体方面进行深入的研究。行政效率的科学测定无疑是深入研究的领域之一，也是我国行政管理学研究中的一个薄弱环节。„一、公共组织绩效评估的作用和意义„（一）绩效评估与公共管理新理念„传统行政模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏的非人格化等等是其主要特征。公共管理新理念主张公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化，公民为本和结果导向等。绩效评估为这些新理念的实施提供了有力的技术支持。13北京大学政府管理学院行政管理学（二）绩效评估在管理中的功能1、绩效评估的计划辅助功能。2、绩效评估的监控支持功能。3、绩效评估的促进功能。4、绩效评估的激励功能。5、绩效评估的资源优化功能。14北京大学政府管理学院行政管理学（三）绩效评估与政府的政治合法性1、展示成果能赢得公众的支持和理解。2、展示绩效状况能推动公众对政府的监督。3、绩效评估能帮助提高政府的信誉。15北京大学政府管理学院行政管理学二、公共部门的特点和绩效评估的困难„（一）公共部门的垄断性„公共部门昀显著的特征也许是其产出的非市场性质即垄断性。„垄断性对组织绩效评估带来了两种后果：一是服务垄断往往伴随着对信息的垄断，使得公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判；二是确定评价标准的困难。16北京大学政府管理学院行政管理学（二）公共部门的目标多元性和目标弹性„公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标。组织目标是评价组织绩效的主要依据，多元化目标必然带来绩效评估的困难，目标弹性只能加剧绩效评估的困难性。17北京大学政府管理学院行政管理学（三）公共部门产出的特征1、产出多为无形产品，对提供服务的组织的绩效进行评估要困难得多。2、产品的中间性质。非市场产出通常是一些中间产品，产品贡献的程度难以捉摸和度量。3、昀终产品的非商品性。公共管理具有垄断性和非盈利性质，其产品和服务不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。18北京大学政府管理学院行政管理学（四）公共部门生产过程的特点„1．劳动密集型特征。公共管理主要靠管理主体的劳动过程来实现，机器代替劳动的作用十分有限。这使得公共管理“标准化”的推行很难，而标准化程度的高低又制约着对绩效的测定。„2．生产技术的不确定性。非市场产出所需的技术经常是未知的。比如在国防领域，人们对于投入与国家安全这一期望的昀终产出之间的关系，顶多也仅仅是有限的了解。对技术的无知加剧了绩效评估的困难。19北京大学政府管理学院行政管理学（五）公共管理环境的特点„公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。20北京大学政府管理学院行政管理学三、公共组织绩效评估的研究与实践„公共组织绩效评估的学术研究可以追溯到1910年。„公共组织绩效评估的实践始于第二次世界大战以前。„大规模的公共组织绩效评估始于70年代初期。„公共组织绩效评估80年代受到极大的重视和青睐。21北京大学政府管理学院行政管理学第四节行政效率测定的方法与技术„一、行政效率测定的概念„行政效率的测定是一门科学，需要科学的方法和技术。行政效率测定方法经历了一个发展的过程，并将不断趋于完善。„（一）效率测定的实施框架„效率测定的实施框架指效率测定的总体规划，它包括两个基本方面。一是效率测定的业务计划；二是效率测定的组织安排。„（二）效率示标（efficiencyindicators）„效率示标显示的是人类生产、管理活动的效率方面的信息，且这种显示比较规范。即生产、管理活动中效率水平的规范化显示。„（三）成本函数和生产函数„生产函数可以表示成Y＝f(X)，成本函数可以表示为C＝C(P,X)。其中Y是产出，X是各种投入构成的向量，C表示成本，P则表示各种投入相对应的价格所构成的向量。22北京大学政府管理学院行政管理学二、效率测定方法的分类（一）参数测定与非参数测定（二）关于统计噪音的考虑（三）极限关系及其寻求23北京大学政府管理学院行政管理学效率测定方法分类结果„图示：参数法回归法确定型模型法统计模型法横切面数据法批数据处理法确定法DEA法特定法非参数法资料来源：Barrow,M.,“MeasuringthePerformanceofLocalEducationAuthorities:AFrontierApproach”,EconomicsofEducationReview10(1),1991.24北京大学政府管理学院行政管理学三、效率测定的具体方法（一）效率测定的传统方法1、效率评价的经验方法：其昀显著的特点是主观印象式判断，缺乏客观性和科学性，严格来说称不上是对效率的测定。2、资源投入进度监测法：即根据资源投入是否按照财务规定和确定的时间表进行来评价组织的工作。3、特定法：指用某些特别的方法来测定某一方面的效率。25北京大学政府管理学院行政管理学三、效率测定的具体方法„（二）工作荷载分析法（WorkloadAnalysis）„工作荷载分析法实际上是一种比较方法，即通过不同单位在工作荷载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平。这种效率测定方法的运用需要满足两个条件：一是所涉及的单位从事同样或十分相近的工作；二是工作性质属于量的处理工作，容易进行量化衡量。„（三）要素分析法（FactorAnalysis）„要素分析即投入要素与结果要素转换率的分析。它包括单要素分析和多要素综合分析两种26北京大学政府管理学院行政管理学三、效率测定的具体方法„（四）产出评估法（OutputEvaluation）„产出评估实质上是对行政管理和公共服务活动效果的评价过程。„（五）回归模型法1、若模型是确定型模型，则整个剩余项被认为是等于无效率的数值。2、假设生产函数或成本函数是统计模型当然更为合理。3、当来自样本的数据是批数据时，统计模型可以相应修改。27北京大学政府管理学院行政管理学三、效率测定的具体方法„（六）数据包络分析法„数据包络分析法即DEA法，是一种将观测值以前沿面方式加以包络的衡量方式。它采用数学规划模式，以极大和极小值来得到所谓的效率前沿面或极限曲线，用所有效率良好的受评估单位组成效率前沿，其他效率较差的被评估单位便落在该前沿之内，通过相互来比较来确定相关单位的效率水平。28北京大学政府管理学院行政管理学