卿志琼-制度效率与有效制度设计

1制度效率与有效制度设计制度效率是制度绩效和制度实施效率的统一。新制度经济学侧重研究制度绩效；博弈论注重制度实施效率的设计。转轨时期，制度的实施效率是一个亟待研究的问题。本文从人性的假定出发，重点分析中国市场化改革以来制度失效的内在机理，并运用博弈论方法说明有效制度的基本条件。关键词：制度的实施效率制度失效制度绩效违规一、问题的提出与意义制度的实施效率是转轨时期经济学亟待研究的问题。经济学对制度效率（有效性）分析包含两方面：一是制度的绩效，指制度通过降低交易成本对资源配置、对经济增长的作用；二是制度的实施效率，即制度被主体认同、遵循的程度。一般地说，经济学家没有对二者进行区分。研究制度的绩效，其假定前提是制度实施是有效的；同样，研究制度的实施效率假定制度的绩效问题已解决。我们认为，制度的生成问题是解决制度实施效率问题的根本。如果制度的生成是内在的、自然演进的，那么制度的实施效率与制度绩效是一致的；如果制度的生成是外在的理性建构，那么二者可能分离。全球化与中国加入WTO的紧迫性促使中国市场制度变迁通过制度引进与制度设计大大缩短了制度变迁的时间。但是制度变迁的逻辑是不能节省的。当大量的“外在”规则使制度的实施效率与制度绩效并不统一甚至矛盾时，如何设计一种有效的制度使二者统一是中国制度变迁下一阶段的主题。总体上说，制度绩效的前提必须是制度被经济主体认同与遵循，没有制度的实施效率，谈不上制度绩效。制度绩效是制度实施效率的目的和归宿。没有制度效率的实施效率是僵化，其体制也不会长久。因此制度的绩效与制度的实施效率应是统一的。但是，在中国的市场化改革过程中，制度实施效率与制度绩效并不存在内在的必然性。破除旧制度的最好方式是不遵循、信仰这种制度。所以，计划制度的退出过程意味着其制度的实施效率逐步降低，新的市场制度的绩效逐步扩展。这样，在同一时空点，计划制度的实施效率与市场制度的绩效存在负相关性。在体制转轨的新旧交替的过程中，制度的绩效与制度的实施效率存在“错位”。政府希望市场制度的实施效率与其绩效达到统一，但经历了“违”旧制度之规的行为主体由于路径依赖而不认同、遵循新制度规则。那么，如何改变“违规”①的路径依赖性？理论界比较关注制度的绩效，忽视制度的实施效率，似乎制度的实施问题是不言而喻的。这样导致：一方面是大量的制度创新，表现为国家超常规立法。从1978至1999年，全国人大极其常委会共制定了370多部法律和关于法律问题的决定，国务院有800多件行政法规，地方人大及其常委会有7000多件地方性法规，地方政府颁布的规章多达1．5万余件。②另一方面是人们对制度规则不认同和遵循。大量的行为通过违规方式进行博弈，使制度存在事实上的虚置。世界银行在对中国的专门报告《2020年的中国》中指出，中国“不是缺少法律，而是执法不力”。③执法问题是中国本世纪面临的最大挑战。它是决定中国改革胜负的重要因素。④①本文对循规的界定是对制度规则的认同与遵循，违规是对制度规则的“修改”、抵抗和偏离。违规的内涵非常丰富，有主动式违规和被动式违规。违规表现为自上而下的层级性和横向的网络性。违规与违法是有差别的。违规的性质比较温和，在一定意义上具有制度创新的积极意义。②《北京晚报》2000年3月9日。③《世界银行发展报告20年回顾（1978—1997）》，第17页。④许成钢：《法律、执法与金融监管》，《经济社会体制比较》，2001年第5期。2二、制度有效性的人性假定从理论上说，行为主体选择遵循制度还是不遵循制度取决于对人性的假定以及约束条件。在人性的假定上，老制度主义经济学和新古典经济学显示了明显的差异。老制度主义与社会学一脉相承。社会学从社会人的假定出发，强调不管环境如何变化，人都是“规则遵循者”，其前提是社会规范已经内部化。人遵守规则的愿望无须依赖外部约束，它成为人的性格的一部分。所以社会学中人的行为是一种通过“文化适应”后的规范导向行为，与行为主体个人的动机无关，因为“文化适应”规定了自利行为中的约束和偏好。老制度主义对有关规则遵循的讨论大多是在社会学规范导向行为模型的基础上根据习惯及习惯的形成展开的。他们普遍承认，人类行为大都是属于地道的规则遵循。凡勃伦认为，人并不只是一组必须完全听命于环境约束的欲望，他是嗜好和习惯的连贯结构，该结构在逐步扩展的活动中寻求着自身的实现和表达。在老制度主义看来，人们对习惯性规则的遵循行为是与正统经济学的理性最大化行为相抵触的。但理性并没有被完全取消，他们也曾明确指出，理性（指适应性理性）本身代表了对社会规则的服从。新古典经济学假定的人是工具理性的、算计的、寻求偏好满足的人。新古典经济学在成本——收益结构的框架内讨论对习惯和制度的遵循与顺应。在理性人的最大化假定下，当遵循规则的收益大于成本时，人们会循规；相反，当遵循规则的成本大于收益，人们会选择违规。但根据新古典完全竞争市场的假定，如果人是完全理性的，而市场又是完全信息、零交易成本的，那么循规和违规是等价的。也就是说，循规和违规没有差别，都能给利益相关人带来最大化收益。因为交易主体各方的行为信息能预先确知，各方循规或违规的收益、损失及惩罚都能被正确地预期，不存在不确定性。所以，交易主体与其违规，不如循规；或者相反。由此可见，在新古典经济学条件下制度没有意义，也就不需要或无所谓循规或违规。以上是从新古典经济学的逻辑出发得出的结论。但面对现实中存在的违规、违约行为，新古典经济学主张由独立的第三方法庭来执行。新制度主义经济学将规则遵循与理性选择统一起来，把遵循规则归结为理性选择的结果。这是因为存在：1、信息和决策成本；2、认知及信息处理约束；3、尝试逐案调整而出错的风险；4、个人由于其行为被规则决定而得到的某种利益。①但是新制度主义经济学不能解释当遵循规则对自己根本无益甚至受损时人们为什么仍遵循规则。诺斯等经济学家试图通过修改理性人最大化假定来解决这个问题。如果扩大理性人的效用最大化内涵（既包括物质报酬又包括非物质报酬），那么理性选择行为模型不但仍然适应，而且能大大增强其解释问题的能力。不仅如此，新制度主义经济学更关注个人的违约行为。他们沿着新古典成本——收益原则的思路探讨制度什么时候倾向于自我实施，什么时候需要第三方强迫执行。科斯、威廉姆森等经济学家通过增加经济人的约束条件，即在有限理性、正交易成本和人的机会主义行为等约束条件下解释人们对规则的遵从与背离。哈耶克拒绝最大化方法。他从有限理性和制度演进论角度出发，认为规则遵循是对人类不能完全理解其环境的一种反应。他认为，人是追求目的的动物，也是遵循规则的动物。博弈论研究人与人之间行为的相互影响和作用。信息经济学研究信息不对称对个人选择及制度安排的影响。“当参与人之间存在信息不对称时，任何一种有效的制度安排必须满足“激励相容”(incentivecompatible)或“自选择”(self—selection)条件”②。二者强调博弈①马尔科姆·卢瑟福：《经济学中的制度》，中国社科文献出版社，1999年，第81页。②张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海三联书店、上海人民出版社，1996年，第2页。3的技术结构、信息结构对交易各方的制约。如果所有的制度都是纳什均衡，那么规则是自我实施的。这里，规则是确定的利益主体——参与人博弈后的行为结果。但如果规则是事先确定的，博弈中人群的分布是随机的，那么“囚徒困境”可能说明在信息不完全、不对称条件下参与人各方“违规”是最优的选择。只有通过无数次博弈改变“信念”和信息结构，交易双方才倾向于遵循规则。三、制度有效性的实证描述与内在机理分析1．制度有效性的实证描述制度的实施效率包括行为有效率和惩罚有效率。一项制度不管同意与否，认知与否，能自觉自愿地执行，那么该项制度具有行为有效；如果出现了违反、不遵循制度，第三方（法庭）能对之实施最优地制裁和惩罚，那么该制度被认为惩罚有效或制裁有效。度量行为有效与惩罚有效的程度可以使用行为有效率与惩罚有效率指标。例如，一项制度面对10个人，如果有3人自觉遵循，5人通过惩罚而遵循，那么该项制度的行为有效率为30%，惩罚有效率是50%，制度的实施效率为80%，制度的失效率为20%。经济秩序，从经济行为的角度观察，可以理解为当事人对法律法规、政府政策、价值观念、伦理道德等行为规范的认同和遵从（宋则，1999）。因此，我们可以通过社会经济秩序的“好坏”了解制度有效性程度。表11978—1996年社会秩序和社会稳定主要指标变化率①主要指标单位197819901996平均每年递增（%）79—9691—96五、社会秩序指数26．每万人口警察数27．刑事案件立案率28．经济案件立案率29．治安案件立案率30．交通事故死亡率31．火灾事故死亡率%人件/万人件/万人件/万人件/10万人件/10万人6．55．53．59．92．97．07．319．64．516．64．35．18．922．07．328．46．13．0—1．01．8—7．4—5．1—5．7—4．14．8—1．03．4—1．9—7．8—8．5—5．79．2六、社会稳定指数32．通货膨胀率33．城镇登记失业率34．隐性失业率35．社会保障覆盖面36．贫困人口占总人口比重37．贫富差距%%%%%%倍0．75．315．723．09．62．73．12．512．029．57．84．08．33．015．131．06．75．80．04—8．23．50．21．72．0—4．2—3．1—10．8—3．4—3．80．82．6—6．0自1978年以来，社会秩序出现了负增长，社会稳定指数极为缓慢。从表1看出，社会秩序6项指标，除每万人口警察数为正，其余5项为逆指标。1996年比1978年社会秩序指数下降15．4个百分点，年递减率为0．9%；社会稳定指数年递增只有0．04%，而91—96年又呈负增长趋势，年递减率为3．1%。②表2人民法院刑事、民事、经济和行政案件收案、结案（一审）和执行情况收案结案执行①朱庆芳：《改革开放以来我国社会经济发展水平和协调发展的综合评价》，《社会学研究》1997年第5期。②朱庆芳：《改革开放以来我国社会经济发展水平和协调发展的综合评价》，《社会学研究》1997年第5期。4年份（件）（件）受理（件）比上年实际执行（件）执行率199029167742921806————————199129016852950880————————199230511573049959832497—7．21%————199334148453406467894563+7．46%912351——1994395547539430951079937+20．72%1085040——1995454567645335511362092+26．13%133716884．75%1996531258052851711687790+23．91%162680384．36%1997528837952494601847020+9．43%172743980．42%199854107985395039————————199956924345698705————————200053562945380611————————注：结案中含上年旧存。资料来源：《中国法律年鉴》（1991——1998），中国法律年鉴出版社1992——1999年版；《中国统计年鉴》（1999—2001年），中国统计年鉴出版社（1999——2001）。从表2中可知，11年间人民法院收案率基本上每年上升，2000年比90年增加了83．64%，达5356249件，说明随着市场化改革深入，自愿遵循国家制定的正式制度规则的行为效率下降。表3公安机关受理案件情况年份治安案件起/万人刑事案件起/万人1990196566317．8221699720．081991241406521．4236570920．711992295673725．9158265913．731993335101629．1161687913．901994330097228．4166073414．151995328976028169040714．261996336