第六章-城市灾害与安全应急管理

第六章城市灾害与安全应急和管理在一些重要的城市，城市灾害不但威胁到城市自身的安全，还关系到国家安全与稳定，城市的特征决定了城市减灾必须迅速、果断，稍微迟缓一点就会付出惨重的代价。因此，城市的安全减灾早已经受到世界各国的广泛关注。城市灾害管理水平是衡量一个城市发展能力高低的重要因素，可以有效地减轻城市灾害的损失和保证城市的可持续发展。第一节城市灾害与安全应急和管理的基本理论一、应急管理概述紧急情况（Emergency，Crisis)指必须立即采取行动、不容拖延的形势或状况。1）不确定性（偶然性)2)必然性(規律性、人为因素）3）突发性4）后果易猝变、激化和放大5）应急行动的复杂性通常主要指导致或可能导致重大后果的事故（灾害）或突发事件什么是应急(Emergency/rescue)应急一般是指针对突发、具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。应急工作的主要目标是：对突发事故灾害做出预警；控制事故灾害发生与扩大；开展有效救援，减少损失和迅速组织恢复正常状态。恢复(Recover)准备(Preparedness)响应(Response)预防(Precaution)应急管理（Emergencymanagement）——如何应对紧急情况阶段内容与措施预防无论事故是否发生，企业和社会都处于风险之中。安全规划应急教育监测预警安全研究制定法规、标准灾害保险税收和强制等激励措施准备事故发生之前采取的行动，目的是提高应急能力。应急方针政策应急预案（计划）应急通告与警报系统应急医疗应急中心应急资源制定互助协议应急培训与演习阶段内容与措施响应事故即将发生或发生期间采取的挽救生命和财产，稳定和控制事态一系列行动。启动应急报警系统启动应急救援中心报告有关政府机构提供应急援助对公众发生紧急公告疏散与避难搜寻与营救恢复使生产、生活恢复到正常状态，包括短期恢复和长期恢复。清理废墟损害评估消毒、去污保险赔偿灾后重建预案复审应急管理工作是一个长期而持续的过程自然灾害火灾爆炸工业事故环境污染交通事故生命线事故巨大工程公共卫生事件突发社会事件公共安全自然灾害事故灾难公共卫生事件社会安全事件突发公共安全事件(紧急情况)日常期警备期响应期初期响应扩大应急应急恢复重建与恢复期•预防对策•强化意识•宣教培训•编制预案•组织演习•能力评估•早期发现•预测预警•警报发布•启动准备•紧急联络•后果预测•预案启动•救援展开•事故后果判定•救援效果把握•扩大应急对策•安全信息收集分析•受灾情况分析•生活物资管理•恢复对策、规划•避难所运行安置•生活恢复•生产恢复•生态恢复•过程总结城市公共安全管理系统与应急支持系统构成二、城市灾害与安全应急管理的“一案三制”党中央和国务院认真总结防治非典工作的经验和教训，布置和强化了应急管理“一案三制”建设，即应对突发公共卫生事件所制定的应急预案和应急管理体制、运行机制、法制建设，以此作为应对突发公共事件的重要基础和制度保障。必须“两手抓”，一手抓好应急预案的落实到位，一手抓好应急预案的不断完善，切实提高预案的针对性、操作性和实用性，确保预案在应急管理中发挥作用。应急预案(一案)：应急预案的基本内容包括总则、组织机构与职责、预测预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习、附则、附录九大部分，涵盖了突发公共事件应急响应的全过程。三制：应急管理体制方面，包括统一的指挥机构，强大的社会动员体系，以事发地党委和政府为主、有关部门和相关地区协助配合的领导责任制，应急处置的专业救援队伍、专家咨询队伍。运行机制是指应急组织体系中各部分之间相互作用的方式和规律。包括监测预警制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、公众沟通与动员机制、资源配置与征用机制、奖惩机制和社会治安综合治理、城乡社区管理等。法制建设方面，主要是依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道，并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。我国城市安全应急管理“一案三制”的进展国家应急管理“一案三制”建设工作成就主要体现在如下五个方面：（1）法制建设工作（2）制定和完善各类和各级突发公共事件应急预案（3）用防范风险和应急管理的思维方式考虑发展计划和增加国家投入（4）促进政府能力建设和人才培训（5）把应急管理作为政府绩效评估和干部人事考核的内容。我国应急预案的特色（1）虽然其他国家也有应急预案，但是像我国这样部门齐全、种类繁多、大规模的应急预案还是很少的。（2）弥补了我国应急规划的不足，加强了我国的应急管理能力。（3）具有超前性。（4）强调预防为主。（5）把以人为本、科学发展观等作为理念和原则放入了预案中间。（6）强调属地管理。三、城市灾害与安全应急管理体制构架与功能分析（一）灾害社会控制系统灾害社会控制系统本身也是一个包含多方面内容和要素的系统结构，它涉及灾害的预警系统、灾害应急反应系统、灾害应急处置系统、灾害的信息传导系统等多方面的构成要素，而且在每一个系统中社会控制都发挥着动员社会力量和配置社会资源的作用，反应着社会和政府的工作效能，是实现城市灾害管理目标的关键因素。灾害社会控制系统的基本要素包括以下三个方面的内容：（1）以政府为主导的灾害应急管理控制体系。（2）综合处置和应对突发事件的法律、法规体系。（3）媒体在灾害控制中的作用。(二)社会控制子系统灾害社会控制系统的基本要素包括以下三个方面的内容：（1）以政府为主导的灾害应急管理控制体系（2）综合处置和应对突发事件的法律、法规体系（3）媒体在灾害控制中的作用灾害社会控制系统功能的优化具体步骤有：1）确立全社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高城市的灾害应急管理能力。2）从城市社区抓起，建立多层次的城市灾害管理和救援体系，制定科学的应对各种极端事件的紧急预案。3）强化城市重点灾害源的管理，在关注以往发生过的地质灾害、气象灾害、生态环境灾害的同时，要特别注意应对信息、恐怖袭击灾害、经济恐慌等新的灾害源，重点在综合灾害的防治。4）各级政府应建立应对突发事件的指挥协调机构，组建抢险救灾的专业队伍。(三)行为反应子系统行为反应子系统功能的优化1）公众灾害应急意识的培养与教育。为了减少灾害造成的损失，充分发挥社会公众在灾害应急管理中的积极作用，应该加强对社会公众灾害应急意识的培养与教育，把危机教育纳入国情教育的重要内容中标去。2）构筑抗御城市灾害的群防群控体系。灾害的预防、处置和救援工作是一项庞大的社会工程，战胜灾害的斗争不是一个人、一个单位能够独立承担和胜任的，因此，唯有万众一心、团结互助、和衷共济，建立以社会公众为根本的群防群控体系，才能在灾害到来时度过难关，夺得全面胜利。（四）工程防御与技术子系统工程防御子系统的构成要素工程防御是城市灾害应急管理得以发挥作用的物质基础。尽管城市的规模、城市的发展水平不尽相同，但城市工程防御系统从总体上看主要内容有：城市灾害管理中工程防御的整体能力状况；城市房屋建筑、各种人工构筑物的防灾抗灾能力状况；城市生命线工程的易损性及防灾抗灾能力状况；城市交通、电讯及网络系统的防灾抗灾能力状况；城市工程抵御次生灾害的能力状况；城市灾害工程防御投入的经济效益评价；城市灾害工程防御中的科技创新和高新技术应用等。工程防御子系统功能的优化1）防灾减灾的成效在很大程度上取决与科学技术进步的水准，因此，要大力发展防灾减灾方面的科学技术研究，把科技减灾纳入城市发展规划，规范科技减灾的内容及手段。要大力开展城市综合防灾体系的理论研究，开展各类灾害防治措施研究，积极借鉴国外城市防灾减灾的先进技术，力求在重点减灾研究项目上形成自己的特色。2）要特别注意发挥信息和媒体技术在防灾减灾中的作用，发展数字城市、灾害情报网络等高薪技术，力争在安全减灾科学技术及城市建设工程技术等领域的研究上达到国际先进水平。3）加强各种灾害源、致灾因子的变化规律和发展发展规律的科学技术研究工作，从增强城市进行有效防灾减灾的基础。要了解各种灾害源的状况，及时掌握灾害因子的变化规律，从工程、技术上进行城市灾害的科学防御，以从根本上提高城市应急管理水平。（五）紧急救援子系统紧急救援子系统的构成要素科学、完备的灾害救援体系是城市灾害应急管理能力的重要支撑，其构成内容包括：城市灾害救援体系的建设及作用发挥状况；灾害救援中社会力量的动员以及资源配置状况；灾害救援中外部资源的组织与利用能力；城市灾害救援力量的后勤保障能力、技术支撑与装备水平；城市灾害紧急救援的政策设计与完善程度等。四、城市灾害与安全应急管理的资源支撑体系资源的概念及其在城市灾害应急管理中的作用城市灾害应急管理的资源也是一个包含内容广泛的概念，它既包括防灾、救灾、恢复等环节所需要各种物质资源，也包括与灾害防救相关的技术和人才等资源。作用：1）城市灾害应急资源储备是城市灾害应急管理工作的基础2）加强应急资源储备是由灾害自身的特性决定的3)加强应急资源储备是为了保证受灾地区应急救助的需要我国灾害应急物资储备的发展方向(1)建立中央级救灾物资储备纵横体系(2)建设省市地区级物资储备基地(3)遵循“化整为零、分级代储、保障供给”原则，搞好物资储备网络建设加强防灾资源储备体系建设以应对突发事件我国应从加强应对灾害的资源储备体系建设、加大科研投入、加快人才培养等多方面尽快建设起突发事件应对机制，具体如下：（1）建设符合本国国情的应对灾害的资源储备体系，建立灾害防治资源管理综合协调机制；（2）建立包括灾害应急资源储备在内的灾害应急预案体系；（3）加强灾害应急储备的立法工作；（4）建立灾害救助物资仓储网络；（5）加强灾害应急的资金管理；（6）建立动态升级的灾害应急科技储备体系；（7）加强人才培养。五、城市灾害与安全应急能力评价体系的构建与实施城市灾害应急能力评价的实施路径与方法城市应急管理能力的评价研究是一项涉及面非常广的系统工程。评价指标体系应从系统的角度，通过对城市致灾环境，人文、经济特征及城市减灾措施的综合分析评价，来系统地反映城市应急管理中存在的优势与不足。其评价结果可以作为反馈信息，提高城市应急管理水平。因此，评价研究是在对反映城市灾害应急管理能力的相关评价指标集进行基础数据的定量分析基础上，根据一定的评价模型，对城市灾害应急管理能力进行全面的、综合的反映和描述。即：基础数据集评价指标集评价模型评价结果评价指标体系设置的原则1）科学性原则2）可行性原则3）层次性原则4）灵活性原则5）动态性原则评价指标的选取与指标体系的构建根据城市灾害应急内容的特点做相应的转换处理，在众多参考因子中选取出了能较综合反映城市灾害应急能力且没有重复内容的6个评价指标：城市灾害监测与预警能力、城市灾害防御能力、城市居民的应急反应能力、政府部门的快速反应能力、应急救援能力、资源保障能力。1）城市灾害的监测、预报能力：对城市灾害的监测预报不但要对现有的灾害做到预测预报，还要对城市可能存在的灾害威胁进行评估和预测预报。此外，还要健全城市预测预报的设施建设，对城市灾害预测预报的精确度等进行评估，注重平时对城市居民积极参与灾情报告意识的培养，一旦发现可疑的灾情，立即向有关部门报告，做到让群众参与防灾。2)灾害的防御能力：城市是巨大的承灾体，进行防灾设施建设对减少城市灾害造成的损失有重要的作用。另外，加强城市居民的防灾救灾能力也是增强城市综合防灾能力的一个有效途径，如定期进行让群众参与的救灾演习，让人们知道更多的救灾知识，提高他们的防灾救灾能力。3)城市居民的应急反应能力：城市居民的应急反应能力主要从灾害发生时的自救能力上体现出来，受安全知识教育程度高的居民自救能力要高于受安全教育程度低的居民。4)政府部门的快速反应能力：灾害发生时，政府部门的快速反映能力是减灾、救灾的决定因素。快速反应包括灾前警报和通知、有组织地疏散人群及财产转移、快速组织救灾、现场医疗救助和现场灾情评估等。5)应急救援能力：灾害应急救援的主要目标就是抢救伤员，力求把灾害造成的损失减少到最小。6)应急资源保障能力：灾害发生后，救灾物资的供应