行政执法中罚没物品规范化管理刍议

行政执法中罚没物品规范化管理刍议随着我国社会经济的不断发展，法制的不断完善，市场监管力度的不断加大，全国各地执法部门都在整顿和规范罚没物品在收缴、处置等环节的管理。海关、质监、药监、卫生、工商、文化等行政执法部门在执法过程中收缴了大量的罚没物品，而目前我国及地方政府对这类物品的处理仍然没有统一的规定，大量罚没物品任由各部门自行处理。这些罚没物品在处理过程中也日益暴露出许多新问题，如环境污染、资源浪费，甚至滋生腐败等等。罚没物品相关政策制度是否完善，制度的执行和监管是否到位，处置效率高不高、处置方式怎样、处置效益如何，值得深思和关注。一、罚没物品的概念及内容罚没物品是指各级行政机关以及法律法规授权或经依法委托具有行政执法职能的其他组织，在行政执法中依法没收的物品、追缴的赃物和视为无主财产的物品。按照罚没物品查处分开的原则，没收和处理罚没物品应该由不同的机构负责。本文所指的罚没物品仅指已结案移交负责处理机构的罚没物品，而对未结案的暂扣物品称之为暂扣罚没物品。执法部门查扣的罚没物品主要有：房产、机动车辆（或非机动车辆）、赌博工具、医疗器械、音像制品、图书以及其他罚没物品等。这些罚没物品的处理方式主要是公开拍卖、回收公司回收、销毁等等，收入按规定上缴当地财政部门。二、罚没物品的处理方式一是销毁。对有以下情况之一的罚没物品采取销毁的处理方式：属于国家明令淘汰并已禁止使用的；已失去使用、回收价值的；不能作技术处理或者技术处理后仍可能危及人体、人身、财产安全的；不能去除冒用或者伪造的标识的；容易或者已经失效变质的。以上可根据罚没物品的不同特性，采取碾压、切割、焚烧、填埋、粉碎、有机溶解或者其他改变产品原有状态或原有用途的方法。二是拍卖。去除冒用或者伪造的标识的，经检验或者鉴定不存在危及人体健康、人身、财产安全的，仍有一定的使用价值的罚没物品可以采取拍卖的方式处理。拍卖罚没物品必须经财政部门同意，委托具有罚没物品拍卖资质的机构进行。例如，在保质期内的食品、造假工具等可以进行拍卖。三是回收。对符合拍卖的条件，但又无法拍卖的罚没物品，经财政部门同意后，可去除冒用或者伪造的标识，经拆卸、分解等技术处理后，交有资质的物资回收机构回收或者捐赠给指定机构，如红十字会、福利机构、贫困地区等。三、当前罚没物品的管理现状一是从制度层面看。1986年颁布的《财政部关于罚没财物和追回赃款赃物管理办法》已与现行的法律体系不相协调，有些规定甚至与现行法律相矛盾，如有些条文与《行政处罚法》、《国家赔偿法》相冲突，一些条文已经不适应市场经济和依法行政的需要，在实践中基本不适用。以卫生部于1990年颁布施行的《化妆品卫生监督条例》为例，其中规定，卫生监督部门只能要求经销商对其销售的超过有效期、未取得特殊用途批准文号的不合格国产化妆品作下柜、不得销售或对违法所得进行罚款的决定。由于该条例部分内容已不适应当前形势，以及卫生部门的常规性检查较少，造成目前不合格国产化妆品查处困难。此外，我国化妆品多部门监管体制由来已久，如卫生、食品药品、工商、检验检疫和质量技术监督、海关和化妆品行业主管部门，各有自己的职能和一套规定，这样的监管模式易造成对化妆品的生产经营进行监管执法时出现多头管理和重复交叉的局面。二是从实际操作层面看。各执法部门对罚没、暂扣的物资没有专门的保管场所和设施，而且缺少统一的保管、处置标准和方法，一些罚没、暂扣物品长期积压，容易造成毁损与流失，更不能保值和增值；而且罚没物资种类繁多，保管分散，处理难度大，处理形式复杂多样，加上制度不完善，程序不规范，监管不到位，这些情况不仅会导致国有资产流失，影响行政执法职能的发挥和行政效率的提高，增加社会成本，造成资源浪费，更为严重的是还容易导致腐败产生。此外，一些地方罚没车辆的回收公司具有一定垄断性，其回收报价明显低于市场价格，直接造成财政收入减少。四、当前罚没物品管理中存在的问题及原因（一）立法滞后，票据管理不够完善1、立法滞后。财政部于1986年出台的《财政部关于罚没财物和追回赃款赃物管理办法》立法层次较低，理念落后，制度设计不科学，内容过于简单，缺乏统一管理机构，致使该办法不能完全落实和实施，且该办法已颁布20多年，不能适应当今迅速变化的执法实践需要。由于目前各部门处置罚没物品“各自为政”，一些部门罚没物品数量大，有的罚没物品不易保存，如果管理不善就容易出现问题，因此迫切需要制定一个统一规范的管理办法。1996年起施行的《行政处罚法》对作出没收非法财物处罚决定应当遵循的程序进行了较为详细的规定，因而没收决定的实施往往比较严谨。但关于罚没物品的处置仅有该法第五十三条有所规定，给出了除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理三种方法，由于过于简单、原则化而操作性不强。2、票据管理不规范。有些地方罚没款、物票据及暂扣款、物票据设计不科学、不严谨，如有的罚没款、物同用一张票据，未能对罚没物品作详细的分类记录；一些行政执法部门在依法暂扣、封存物资时，执法人员不按规定出具财政暂扣、封存物资专用票据，而是以本系统自制的法律文书或者物品清单作为暂扣依据，部分自制票据未连续编号，开具的暂扣物品票据不规范、不统一。（二）罚没暂扣车辆管理亟待进一步规范1、处置不及时。有些地方对查扣的机动车辆处置不及时，影响执法严肃性，并造成资产损失；有的由于案件久拖不决，加上没有场地保管，一些扣留待处理的车辆长期停放在露天停车场内，其中不乏奔驰、宝马、奥迪等车价较高、车况较好的汽车；有些收缴的摩托车当时是新的，由于露天存放，几年后，这些车辆变成了一堆废铁；有的执法部门在依法查扣赃车等赃物时，遇到能够使用的就不作任何上报，以工作需要为名，擅自长期占用，直到临近报废时才上报财政处理。这些现象不仅影响了交通管理执法的严肃性，还造成了不必要的财产损失。2、程序不到位。有些地方对查扣罚没车辆管理处置程序不到位，存在以下一些薄弱环节和异常情况：如一些罚没物品送回收公司处置过程中，部分未按有关规定进行审批和对外公告；还有一些停车场内暂扣车辆长期未记入台账，造成账实不符；有些车辆虽然在台账上有登记，却未登记发动机号或车架号，备注栏也未作详细说明，容易造成车辆的真实性难以认定。3、罚款缴纳不规范。有些车辆回收公司未及时将罚没车辆回收款及时上缴财政部门，回收款长期滞留在回收公司。同时，回收公司在缴款时未向有关部门提供经执法部门确认的罚没物资清单和收购统一发票，相关执法部门也未索取收购发票并建立台账，造成缴款金额、时间难以监控。（三）处理方式简单造成资源浪费和污染环境多数执法机关对没收物品采取最多的处理方法是销毁。销毁是指执法机关对禁止生产经营的罚没物品采取火烧、掩埋、碾压及其他方式改变该物品的外观、形状、性状和原有用途的行政强制措施。对大宗非法物品集中销毁可杜绝其再流入社会，震慑违法分子，树立行政机关形象。但销毁的缺陷也不容忽视。1、造成资源浪费。一是销毁是不可逆过程，如果法律法规没有明文规定没收物品应予销毁处理的，对这些物品进行销毁会有无法可依的风险；同时，部分罚没物品只是被违法经营者不恰当的使用，物品本身的质量属于合格，被没收后仍存在使用价值，不加区分予以销毁是对有限资源的浪费。二是由于目前的处理方式过于简单，处理渠道过于狭窄，许多仍有使用价值或者回收利用价值的罚没物品也被简单处置。例如，假冒名牌的服装、鞋帽、运动用品、走私药材、盗版光盘和电脑软件等等，仍有一定的使用价值或者回收利用价值，若无质量问题，仅是侵犯了知识产权或者国家的税收权，一律销毁则造成资源的浪费。三是罚没物品同样是消耗一定社会资源后生产出来的，而且物品一经罚没，财产性质就发生了变化，属于国有资产，对仍有使用价值的罚没物品进行销毁，会造成国有资产的浪费。我国是一个资源匮乏的国家，需要树立起珍惜资源、物尽其用的观念，将这些仍有使用价值的资源和可循环利用的可再生资源给予充分利用。2、造成环境污染，行政执法成本提高。对罚没物品进行分类环保处理，综合回收利用固然是好事，但目前一些罚没物品仍然难以进行“绿色销毁”，如假冒伪劣的牙膏、洗发水等日用化学品、电池、农药等等。一方面，对这些有毒有害物品的处理费用过高，如由环保回收机构回收处理电池需要一定的费用，而行政执法部门待处理的此类物品多为数以百吨计的，高昂的处理费用行政执法部门往往承受不起，也不愿承受。大量简单的销毁方式产生的废水、废气、废物处理不当将对环境保护造成一定的损害，同时销毁处理过程也要消耗一定的物质资源和代价。另一方面，长期存放此类罚没物品的仓储费用也很高，同样会增加执法成本，并且长期存放造成此类物品变质也会污染环境，因此行政执法部门往往陷于两难的境地。行政执法部门之所以趋向于采用焚烧、碾压、粉碎、切割、填埋等简单的处理方式，不光是为了显示执法部门的权威与决心，起到震慑与宣传的效果，同时也是因为考虑到执法成本的问题。（四）罚没物品拍卖或捐赠不规范对质量合格的罚没物品拍卖或者捐赠还未被广泛采用，即使已进行的拍卖或捐赠也存在一些问题。1、绝大多数的罚没物品未进行拍卖。要确认罚没物品质量的调查和检测费用不菲，由于没有明文规定，这笔费用该如何支出得不到相应的保障。因此，除大额罚没物品（万元以上）中的少数进行了拍卖外，绝大多数的罚没物品均是由办案单位自己甚至执法人员个人联系相关单位或私人进行变价、销毁或捐赠处理。2、对一些特殊的罚没物品如药品、医疗器械等如何拍卖或捐赠缺少操作细则；一些罚没物品自没收至拍卖或者捐赠程序结束有一段较长的时间，在这段时间要确保罚没物品的质量有一定难度。3、由于罚没物品处理过程中没有第三方的参与，也未进行公示、公开拍卖，而是由办案单位或执法人员自行处理，致使罚没物品处理过程缺乏公开透明。4、罚没物品被拍卖或者捐赠后出现的问题应追究何人责任未予明确，有可能使行政机关成为责任主体，从而阻碍了行政机关采取该处理方法。另外，有些物品要弄清其是否还有使用价值要付出较大代价。五、罚没物品规范化管理的重要性和必要性据粗略统计，我国各行政执法部门每年依法没收的物品价值在数亿元以上，由于没收之后如何处理处于一种不明状态，容易造成一些不良后果。（一）滋生腐败行为罚没物品分散存放在各个执法单位，由于各个单位办公、存放条件等情况差异很大，如果罚没物品保管制度不完善，管理人员重视不够，责任意识不强，就很容易出现罚没物品的丢失、挪用、占用、私分等现象，也为少数人创造了一个贪腐的机会。（二）引发社会矛盾存放在各个单位的罚没物品，由于处理不及时或其他原因，造成罚没物品损坏、丢失、过期或贬值等，容易出现经济纠纷，而行政执法单位不能及时足额向当事人做出赔偿，很容易引发违法、违纪行为发生，造成当事人对政府的不满情绪，进而诱导了深层次社会矛盾。（三）管理责任主体不明确个别单位对行政罚没物品管理不重视，有擅自动用或处理被扣行政罚没物品的现象；一些被扣行政罚没物品长期无人问津，因自然或人为原因造成物品失效、变质、毁坏等其损失与浪费应该由谁来负责和弥补，尚无法可依。（四）造成财政收入减少罚没物品属于政府行政行为的产物，其形成的变价收入也属于国家所有，应当全数上缴财政。行政执法部门依据法律法规行使对违法、违纪当事人物品的扣压、封存，以立即终止违法、违纪行为的继续发生，在案件终结后，如罚没物品的拍卖等收入未能及时上缴国库，将影响国家财政收入。六、解决问题的对策和建议分上述种种问题的根源，主要有三个方面：一是相关法律规章不健全。目前对行政执法中的罚没物品的处理没有统一、详细、具有可操作性的规定。二是执法监管力量分散。各行政执法部门自行其事，没有一个专门机构负责处理罚没物品。三是处理体制有所缺失。处理体制不健全，渠道过窄，无法充分利用罚没物品的价值。为此，应从以下方面入手改进对行政执法罚没物品的处理。（一）进一步完善相关法规目前，各行政执法部门在如何处理罚没物品时，都遇到不同程度的难题，其中不仅有管理上的问题，还存在技术处理和废物利用上的问题，这是一个涉及到多个领域的边缘问题，尤其是配套制度不够完善。因此，为进一步行政执法规范罚没物品