城市土地运营研究——以浙江省衢州市衢江新区为例

城市土地运营研究——以浙江省衢州市衢江新区为例*吴智刚1冯长春1缪磊磊2(1——北京大学不动产研究与鉴定中心，北京，100871)（2——浙江省建设厅，杭州，310025）摘要：土地的开发利用是城市建设的前提，对城市土地资源的合理、高效和有序的配置和利用，则是城市社会、经济和环境协调发展的重要保障。本文通过对土地运营进行研究，提出了把土地资产经营、新区整体发展、项目的成功运营与土地的开发利用有机地结合起来的思路，通过对浙江省衢州市衢江区新区土地运营研究的案例分析，提出了城市土地运营研究的模式、方法和步骤，建立了土地运营研究的初步理论框架。关键词：城市新区土地运营浙江省衢州1、引言土地是人类赖以生存的根本所在，人类的发展离不开对土地的依赖。城市是人类文明发展的产物，城市土地是城市社会经济活动中不可缺少的一种资源，是城市空间和功能的基本载体，是城市各项经济、社会、文化活动的直接载体，如何使城市土地资源合理配置和利用、土地资源资本化和市场化、土地利用效益最大化等等，是城市土地运营中需要解决的问题和主要内容[1]。我国土地资源十分短缺，当前我国的城市化进程正处于快速发展阶段，城市发展所需的各项建设用地急剧增加，同时，我国经济增长方式正由粗放型经济向集约型经济转变。所以，从保护土地资源、城市发展和城市土地合理配置的角度，从经济增长方式最佳化和人类可持续发展的角度，城市土地的运营研究都显得十分必要和非常重要。城市建设的内容主要有两部分，一是新区建设，二是旧城改造。而不管是新区建设还是旧城改造，对土地的合理、高效和有序的利用，是问题的核心所在[2]。对于城市新区而言，为了提高城市新区建设的品味和城区竞争力，为了能尽快形成和发挥新区的辐射和带动作用，为了更有效地集约利用城市土地，充分发挥其社会、经济和环境的效益，对城市新区，特别是对新区中心地块的具体项目的定位、运营进行研究，将有着十分积极的现实和政策指导意义。*本课题得到浙江省衢州市衢江区人民政府的资助，并且是国家自然科学基金（批准号40471051）的部分研究成果。1、城市新区土地运营模式的构建城市土地的运营，实际上是城市经营理论应用的重要组成部分和主要内容。城市运营是根据节约、提高效率的原则，通过对城市资产资本化和市场化运作，保证城市整体和部门公共财产保值增值，从而实现社会、经济和环境效益最大化，提升城市竞争力的城市经济管理职能。城市新区土地运营实际上是解决定位、定性、定量三个问题，它可以分为背景分析、战略研究和项目运筹三个阶段。在这三个阶段中包括城市新区战略定位研究、城市新区发展策略设计、城市新区形象和规划设计、城市新区项目包装与推广四个层面的内容（图1）。在研究具体运营项目的时候，实际上与其它三个层面的内容是紧密联系的（图2）。项目选择、包装推广与运作新区形象设计、新区规划与新区运筹的支撑条件新区目标定位、发展战略、土地经营策略区域环境分析、新区PEST、SWOT分析背景分析阶段战略研究阶段项目运筹阶段图1城市土地运营模式图Figure1Themodeloflanddevelopmentmanagementprocess顺应区域背景针对新区特点结合地方实际区域背景新区特点土地项目运营地方实际图2研究的层次Figure2TheResearchRelationship2.1背景分析阶段城市新区土地运营要建立在对区域环境（包括新区区位概况、社会经济发展概况和资源概况等）的分析、新区的PEST（政治、经济、社会、技术条件）的分析和SWOT（优势、2劣势、机遇、挑战）的分析基础之上的。只有通过对新区的社会、经济和环境的现状作出概述和评价，并在此基础上提出符合新区自然条件、社会和经济发展实际情况的一些新思想和新思路，才能在下一阶段提出发展新区的有益的、创新性和指导性的策略和建议，用以指导新区下一步的建设和发展，实现新城区土地运营效益最大化。而对新区具体项目的策划、包装和推广方案，也是要基于对新区现状及其优势条件基础上的，这样才能真正用以引导项目的招商引资和后续运营，尽快形成和发挥新区的辐射和带动作用。2.2战略研究阶段在这一阶段中，要结合新区自身的优劣势和外部的环境，从大的区域角度全盘考虑，确定新区的发展目标定位。定位分析是在社会经济发展的坐标系中综合地确定地区坐标的过程。为此，新区在新形势下的定位分析主要涉及三个方面：一是区域社会经济发展坐标系及其动态变化趋势；二是与区域（不同尺度）之间社会经济关系的特征，包括社会文化联系、经济分工关系、空间区位关系等；三是自身发展条件、基础、发展方向、战略模式和潜力。其中定位分析的核心在于深入分析新区在一定时期内、在相关区域发展中的作用、职能和地位。具体的新区定位分析主要是由定性、定向、定形、定量四个方面组成。定性分析主要确定新区的性质，在详尽分析新区在经济发展中所承担的各种职能作用的基础上，筛选出对发展具有重大意义的主导性和支配性的职能。定向分析是以区域分析、城市对比分析和发展战略研究为基础，确定城市的经济联系方向和发展轴线。定形分析即是形象的确定，包括确定代表性的景观特色等，但更重要的是新区内在的、相对稳定的、个性化的特点。定形分析务必处理好历史文脉的继承和发展创新的关系，处理好自然生态潜质和人文社会发展的关系，做到城市形象与城市灵魂、活力的有机融合。定量分析主要通过数据的计算比较来揭示和支撑上述结论。围绕确定的定位目标可以提出新区需要着手实施的发展战略。其目的是通过发展战略的实施提升区域地位、实现产业的优化组合以及协同与创新、打造城市新区的核心竞争力、确定可扩展的跨越式的发展模式和形成可持续发展的城市新区经营思路。就新区的发展而言，作为一个刚刚起步的新城区，城市经营尤其是土地经营将成为新区运作的重中之重。城市土地的新区开发是按照新区的总体规划，在征用土地的基础上，对其进行基础设施建设，开发中对土地资源进行了改造和再改造，扩大了土地的利用范围。成功的新区土地开发可以提高土地的利用程度。综合国内外新区土地开发的案例，可以得出新区土地开发模式主要有三种：规划先行、滚动开发和集中建设。在充分借鉴国内外新区发展、土地开发经验的基础上，可以在发展战略的指导下提出新区土地的经营策略[3]。3规划具有稳定性和连续性；2.以能动的姿态去参与、创建和生成城市的未来。贯穿适用于整个新区开发的各个阶段。有多次的动态反馈、调整和完善过程。1.惜土如金和点土成金得以相互结合，利于土地集约利用；2.有利于为土地开发积聚资金。规划不能盲目，而需要做出系统并且科学的规划。滚动开发1.市场化开发经营土地；2.土地资本与金融资本、社会资本相结合。1.政府拥有新区土地所有权；2.缺乏充足的开发资金甚至开发资金难以为继。1.推进土地市场的培育和发展；2.有利于土地的集约型开发。1.土地转让收入可能会不足以支撑土地开发成本的上涨；2.负债开发会背上沉重的债务负担，滚动机制的负荷可能会过重。集中建设集中力量开发最具优势地段。新区开发的中前期。1.以较少资金争取较好起步成效；2.提高城市品味，带动周边地段甚至整个新区发展。需要谨慎地选择重点开发地区和开发的项目。2.3项目运筹阶段前面两个阶段对新区发展的背景从社会、经济、环境和文化等各个不同的角度作了详细深入的分析，并在此基础上提出了其发展的战略和空间格局，让我们可以在日后的新区建设上有一更清晰的思路和概念。而在做项目运筹策划时，我们首先要强调的是，一个具体项目的成功运营，离不开对其所处背景的深入、全面的了解和分析，离不开一个正确的发展战略的指导，同时离不开在实际操作时对各种形势和变化的判断和应对。因此，任何缺乏对背景进行分析就作出的决定，往往是盲目的、脱离实际的；而没有一个好的发展战略，项目的运营随时可能陷入困境、迷失方向。利用前面两部分工作成果，才可以提出一些运营新区地块项目的一些具体内容和方法。这一阶段包括新区的运筹和项目的运筹两个部分。新区的运筹是要对新区进行形象设计，通过对新区的自然、历史和文化资源及其特色作用进行整合，用简练的语言，客观、生动和深刻地进行描述，使人们迅速地认识和了解该地方并产生浓厚的兴趣和留下深刻的印象。同时，通过规划设计创造城市特色，提高城市环境质量。新区的运筹发展需要一系列要素的支撑，经济的发展过程在一定程度上就是区域内资本、劳动、科技等要素有效配置和优化升级的过程。在这个过程中，要通过一系列的政策来构筑起新区自己强有力的资本支撑、制度支撑、环境支撑、产业和人力支撑、文化支撑。新区项目运筹包括地块评价、地块地价1～3年发展预测、地块的项目用地面积及建设内容的确定、项目的包装与推广、项目运作5个步骤。第一，在进行项目的策划之前，有必要首先对场地中的地块进行评价，以期知道该地块的总体价值。第二，根据城市近3年来的土地交易价格的走势和对当今土地利用和管理政策的分析，用专家打分法可以得到地价预测值[4]。第三，结合考虑各种相关因素，提出建议安排的项目。第四，项目的运营，在有了明确定位之后，就要对项目进行包装。包装的目的，就是确立项目的形象，用简练的语言，生4动地进行描述，让接触的人能迅速产生兴趣并留下深刻的印象。对于安排的项目，可以从不同的角度，对其作了恰如其分的形象设计，这对于不管是发展商，还是消费者，都会产生积极的作用。当项目有了定位和形象设计后，接着要做的就是如何进行宣传推广，让人们认识它，接受它，需要它，最后是加入它，成为其中的一分子，即所谓从外到内，从无到有的过程。宣传推广主要从三个方面入手：媒体大力宣传；众人良好口碑；消费者的积极参与并得到实惠。第五，项目的运作，是一个非常复杂的动态过程，应该兼顾社会、经济、环境和文化等多方面的效益。在经济方面，资金的运作和分析，则是其中最重要的内容。对于初步确定的项目，要作一个初步的资金运营分析，对项目的投资和回报有一个基本的概念。这个分析，同时可以作为选择运营方式的一个重要参考，也可以作为招商引资的一个宣传概念。在运作的过程中，可能会出现这样或那样的不可预知的情况，我们就要把握好整体的方向，不断反馈调整，最终达到项目的保值增值，综合效益最大化。3、浙江省衢州市衢江新区土地运营案例分析3.1衢江区新区土地运营的背景分析3.1.1区位分析衢州市位于浙江省西部、金衢盆地西端，行政区划面积为8836.5平方公里，市域与福建、江西、安徽三省相邻，省内与杭州、金华、丽水三地市相连。凭借独特的空间区位，衢州一直是区域中的战略要地。从全国范围来看，随着交通条件的进一步改善和大上海经济区的产业、技术不断向西部欠发达地区转移，衢州将有可能成为对西部和西南部地区联系的重要门户，继而演变为周边地区的经济、技术辐射地。衢江区的行政架构是原衢县撤县设区后成为衢州市的一个新区，它基本继承了原衢县的行政地域范围。为了拉开衢州市城市发展的空间架构和促进衢江区新区的发展，按照衢州市城市总体规划的要求，衢江区分区规划面积8.89平方公里（东至绕城公路、南至浙赣铁路、西至乌溪江、北至衢江），其中13#以西至17#路约2.2平方公里的地块，作为衢江区的中心区，拟安排行政中心及城市建设用地。该地块现已规划了区政府办公大楼和其它的一些政府部门的办公用地、中心广场和公园以及政府宿舍和房地产开发用地等。（见图3和图4）5