CDM项目--律师实务

1CDM项目----律师实务1997年12月，160个国家在日本京都签署通过了联合国气候变化框架公约《京都议定书》。《京都议定书》的基本内涵是：在2008-2012的5年间，39个工业发达国家必须将排放总量在1990年的排放基础上削减5.2%。为了帮助这些工业发达国家有效的实现其减排承诺，《京都议定书》同时提出三个灵活履约机制，其中与我们关系密切的就是清洁发展机制(简称CDM)。清洁发展机制根据“共同但有区别的责任”原则，要求已完成工业革命的发达国家应对全球变暖承担更多的历史责任，因此,《京都议定书》只给工业化国家制定了减排任务，但没有对发展中国家作这个要求。清洁发展机制认为，在全球范围内，无论在哪里进行减排，效果都是一样的，但在发展中国家减排所需的成本与难度相对更低些。由于发达国家减排温室气体的成本是发展中国家的几倍甚至几十倍，发达国家通过在发展中国家实施具有温室气体减排效果的项目，把项目所产生的温室气体减少的排放量作为履行京都议定书所规定的一部分义务。一方面，对发达国家而言，使其得以较低成本履行义务；另一方面，对发展中国家而言，与发达国家合作可以利用减排成本低的优势从发达国家获得资金和技术，以促进自身的可持续发展；对世界而言，可以使全球在实现共同减排目标的前提下，减少总的减排成本。因此，CDM被普遍认为是一种“双赢”机制。火电厂发一度电要燃烧多少煤，煤燃烧的过程当中，一吨煤的燃烧就会排放4.12吨的二氧化碳，这个二氧化碳就是温室气体，接下来会给大家作解释。二氧化碳排放到大气中去就会造成温室效应，所以说，通过风电项目的执行，我们就实现了温室气体的减排。那么实现了多少的量呢，这里面还有一个计算的标准。所以说，通过这种减排活动的实施，减排项目的实施，最终将减少温室气体的减排量，我们通过联合国一个专门的机构进行测算，测算出我们的减排量之后，签发给发达国家。发达国家在这里向国际社会承诺了减排的义务。比如说2012年之前07年做出一个承诺，排放量每年排放多少温室气体，在接下来的一个时间段内要实现减排8%、7%，每一个国家根据自身的发展的特点，有一个减排目标，要求实现减排效果，如果没有实现减排效果，我们国际社会上还有一个惩罚措施。2虽然没有一种法制的强制履行力，但也是对他的一种约束。接下来了解一下CDM项目的背景，如何产生，发达国家承担何种责任、如何履行承诺，在发展中国家产生何种项目来实现减排效果。这又源于温室气体对国际气候造成的影响。刚才有提到，最近国际气候的变化对人类造成灾难性的影响。实际上国际社会早在很久以前就开始关注这些问题，尤其是我们气候专家对气候变化趋势已经做出预测，如果不控制温室气体的排放，将会给人类造成灾难性后果。在1988年11月成立了一个政府气候变化专业委员会，之后进行了一系列的谈判，其中有两个非常关键的条文产生。一份是1994年3月21日一个联合国气候变化框架公约。在这个公约里约定了气候公约最终目标，将大气当中的温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平之上。并且维持足够长的使得粮食生产系统能够适应这样一种变化的效果，也就是说温室气体的排放发展到今天，比如说我们工业的生产。温室气体的概念先解释一下，联合国在《京都议定书》中约定了六种气体，二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、醛氟碳化物等等，其中有二氧化碳当量这样一个概念，比如说甲烷这样一个气体，一吨的甲烷排放到大气当中，造成的温室气体效应相当于一吨二氧化碳排放的21倍。我们在最终核证了减排量之后，要把每一种温室气体核算成二氧化碳当量，减排了一吨二氧化碳最终是有价格的。现在国际市场的价格是减排一吨二氧化碳是20欧元左右。但在我们国内企业项目当中实现了减排，一吨二氧化碳是10欧元左右。这就是许多国际中介机构对碳的减排一抖手非常丰厚的利润空间。这对我们很遗憾。温室气体的概念，还确定了温室气体的一个基本原则，共同但有区别的责任原则。这是在09年12月底哥本哈根会议上因这一个原则，产生了非常激烈的争论。这是我们国家始终坚持的基本原则。这个原则的基本意念是，发达国家应该承担历史的和现实的责任，率先承担减排义务。而发展中国家首要的义务是发展经济、消除贫穷，现阶段不承担这种硬性的减排义务。美国提出像我们中国这样的发展中国家，也要承担减排义务。现在在《京都议定书》中我们还没有做出这样的承诺。接下来是怎样的一种发展趋势，各国在激烈的博弈当中。共同但有区别的责任，为什么发达国家率先承担这种减排义务，针对这一点，其实很好理解。温室气体的排放，发达国家在工业革命之前，温室气体的排放量3比发展中国家大很多。截止到目前为止，发达国家美国一个国家，温室气体排放量占到全球温室气体排放量的24%。也就是说美国排放的温室气体对整个国际气候造成了影响，却要求我们全人类承担造成的灾难性后果。我们讲这当然是不公平的。谁污染了谁就应该来治理。所以发达国家应该承担这样的义务。实际上在1997年《京都议定书》中就达成了这样一个有实质意义的约定，发达国家做出了这样的承诺。在2008年到2012年，叫第一承诺期，发达国家共有41个，美国也在其中。但后来美国退出了，奥巴马上任后，态度有一些转变，但在09年年底哥本哈根会议上没有做出具有实质意义的行动。这几年发达国家做出比如说温室气体的排放水平减少到1990年作为一个基准，比1990年的水平降低5.2%。正因发达国家要完成这种减排的义务，所以有了我们前面提到的清洁发展机制，以及我们概念当中的描述。接下来介绍单种履约机制。我们发达国家做出了承诺，那他怎样实现减排的义务呢，实际上有三种机制。第一种，联合履约机制。就是有减排义务的国家联合履行减排义务。这些发达国家通过相互之间的合作，完成减排义务。这种模式在实践中很少。第二种，清洁发展机制。是通过发达国家与发展中国家的合作。第三种，排放贸易。排放水平低于规定指标的国家可以向其他国家出售自己的剩余配额。一个国家排放少，一个国家排放多，就可以进行交易。清洁发展机制之所以能够运行，首先得益于得到了《京都议定书》相关主体的认可。就是允许发达国家通过资助在发展中国家进行减少温室气体排放效果的项目，获得一个减排指标。这里面有他承担的一个科学原理。首先，温室效应的全球性原理。世界上任何一个地方同一时刻或者是排放减少的二氧化碳当量的气体具有同样的全球环境的效果。我们来解释一下，比如说我要承担一个减排的义务，那么原来二氧化碳是在日本的上空排放，现在我实现我的减排义务是在我这块土地上减排了？还是在中国土地上减排了？我们讲气候他有一个全球性的特点，不管是在哪一个地方哪一个区域实现的减排，最终都是实现了向大气排放温室气体的这样一个效果就可以。具体地点不再限制，这就为《京都议定书》的存在提供了一个科学原理，允许发达国家到发展中国家来开展这个项目。第二个就是从经济学的角度考虑，尤其是发达国家对经济利益的追求是非常清晰的。任何一个行为都有利益上的参考，为什么不在本国内部开发业务，我的资金技术为什4么要流向发展中国家，为什么要让发展中国家获益？比如说风电厂的技术，截止到目前我们国内该项技术的生产厂商也是很少的，技术上并不过关，很多风电设备都是从国外进口而来的，那么发达国家为什么要把这些东西甚至资金投资进来，这就是他自身利益的考虑。给大家看一个数字：发达国家在他本国内实现减排，减排一顿碳成本平均在100美元/吨碳以上，在发展中国家的平均减排成本只有几美元至几十美元。那我们不完成这个减排指标可不可以？目前国际上并没有明文规定对未完成减排量的国家进行处罚的措施，但他有一个经济上的惩罚条款，如果你完不成你的减排义务我们约定180美元/吨碳的惩罚。所以当你自己没有通过项目来减排那你就要购买其它国家的减排。因此从经济利益角度考虑，发达国家就采取这种方式就是清洁发展机制。通过上面内容可你看到清洁发展机制是一种双赢的机制，对于发展中国家来讲我们获取了资金、技术，而且实现了一种对环境的保护；对发达国家来讲即完成了减排义务同时也降低了他的减排成本。接下来是CDM项目中涉及的几方主体，也是他的一个主要流程。最核心的两个主体是买卖双方，即项目业主和外方投资者。“项目业主”就是我们国内的具体实施减排项目的企业本身，他是作为卖方出现的。他的合作对象就是对方的投资者，也就是发达国家，有的时候他是碳基金组织出现的，他也是一个中介机构，在我们国内购买了碳排放量之后他再倒手去卖。刚才已经给大家介绍过了，在我们国家碳的价格一般在10欧元以下，但是国际社会的平均价格是20欧元，所以这个利润空间较大。另外还有就是国外的一个具体的企业，东道国政府和发达国家政府。实际减排的具体实施双方是企业但是要有合作双方的政府机构参加。我国就需要经过发改委的审批，项目只有先经过我国发改委的批准后才可以上报联合国。同样发达国家也要先经过其本国相应机关的审批后，才能签署合作协议、项目文件（是一种什么样的项目，水电、风电、水泥厂的预热利用项目或者钢铁厂的项目等），这个项目文件相当于我们企业当中一些项目的可研报告，提出这样一个报告。提交一个指定实体，这是国际上的一个中介机构，他对企业的这个项目文件进行审核，看他的方法学、看他的项目是否具有额外性等等，然后对该项目的可行性进行认证。如果这个指定实体（DOE）认为项目可行的话他会把他提交给联合国的执行理事会（EB），EB经过一些程序最终决定是否对该5项目进行注册。实际上在我国截止到目前为止发改委审批通过的项目有2224个，可见CDM项目数量之大，但是最终上报到联合国得到批准的只有700余个，最终还有个签发程序，确认你这个项目产生了这么多的减排量，可以进行交换的项目更少只有200多个。接下来我们把他分解开来一步一步的看。首先是对参与其中的两个国家资格的限定，第一是自愿原则，另外是建立了国家级的CDM主观机构，之后会给大家介绍我国有哪些主管机关，还要批准签署《京都议定书》（我国是在1995年批准的），可以从事这种清洁机制项目。中国CDM管理机构是国家气候变化对策协调小组，是该项目最高管理机关，由发改委、外交部、商务部、财政部、科技部、农业部、水利部、交通部、国家环保总局、中国气象局、建设部、国家林业局、国家海洋局、中国科学院、国家统计局、中国民航总局组成。他下面有一个国家国家清洁发展机制项目审核理事会，一个项目能否批准就是有这个机构进行审核，还有国家清洁发展机制项目管理中心，他是一个比较具体的管理机构。每一个国家他的国管机构我们叫他DNA。我国的DNA就是国家发展和改革委员会，他出具的一些文件能够得到相关国际社会的认可。中国对CDM项目的基本要求：1、符合公约、议定书和有关缔约方会议的决定2、符合中国的法律法规和可持续发展战略、政策，以及国民经济和社会发展规划的总体要求3、发达国家缔约方用于项目的资金，应额外与现有的官方发展援助资金和其在公约下承担的资金义务。（这就对我们项目有额外性的要求，例如英国对我国有一个CDM项目的政策，即使你不通过也不能阻挡该项目的进入，这种情况我们称其为没有额外性。）“不具有额外性”指不通过发达国家的投资项目，你自身也要去减排的，就丧失了额外性。这是DOE、EB对项目审核的过程当中所要参考的标准。4、项目活动应促进有益于环境的技术转让。这是我国从自身角度来讲作出的要求。5、实施项目不能使中国承担公约和议定书规定之外的任何新的义务。6、项目业主必须是中国境内的中资、中资控股企业，这就对项目业主的主体6资格作出了限定。7、项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施项目的企业所有，分配比例由中国政府确定，确定前归该企业所有。实施CDM的主要模式：1、“由附件一”（指最初作出减排承诺的发达国家）和“非附件一”（指虽然批准了清洁发展机制，但并不承担具体减排义务的国家）缔约方共同实施的双边模式，这是最常见的一种模式，也是实践当中运用比较多的；2、由非附件一缔约方和代表附件一缔约方的国际组织或基金共同实施的多边模式；3、由非附件一缔约方单独实施的单边模式，我国对这种模式虽无明文禁止但是实际上是不能被获准的。前面我们说过项目的实施一