公路法释义

公路法释义第一章总则之一第一章总则一部法律的“总则”，是对这部法律若干重要原则问题的规定，对其他各章的规定具有概括和指导作用。本法总则共11条，除按照我国的立法惯例，在第一条中阐明了本法的立法目的之外，其他各条分别对本法的适用范围、发展公路事业应遵循的基本原则、国家扶持和促进公路事业发展的方针、公路的行政等级和技术等级的分类、国家对公路的保护、公路事业的主管机关、禁止公路“三乱”行为(指没有法律依据在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款的行为)，以及国家鼓励公路科学技术研究和应用等问题作了规定。第一条为了加强公路的建设和管理，促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法。【释义】本条是关于《公路法》立法目的的规定。本法的立法目的是：一、加强公路的建设。公路是国民经济重要的基础设施。与航空、铁路和水路等其他主要运输方式相比，公路运输能够直接提供“门到门”的运输服务，因而显得更为方便，在各种运输方式中始终占有不可替代的重要位置。据1996年底的统计，全国公路运输所承担的客、货运输量分别占全社会运输总量的90．1％和76．5％，公路运输已成为我国综合运输体系中的重要组成部分，其通达深度和广度，是其他运输方式所不能比拟的。综观国际国内经济发展史，可以说，经济的发展，离不开公路的发展；经济发达的国家和地区，其公路网也必然发达。发展公路运输的首要前提是要大力加强公路建设。我国公路是在很低的水平上发展起来的。1949年底，全国公路通车里程仅有8．07万公里。建国以后，我国公路在数量和质量上都有了明显的增长和提高，特别是改革开放以来，公路建设进入了新的发展时期，取得了显著的成绩。到1996年底，全国公路总里程达118万公里，比1949年增长近14倍；其中高速公路3422公里，一、二级汽车专用公路1.7万公里，二级以上公路达到10多万公里。全国所有的县、98％的乡(镇)、81％的行政村都通了公路，公路密度由1950年的每平方公里0．01公里增加到每平方公里0．12公里。目前，一个以高等级公路为骨架，连接全国各经济中心的四通八达的公路网已基本形成。公路运输把城市、乡村和千家万户连结起来，促进了经济的发展和人民生活水平的提高，保障了国防建设的需要。但同时也应当看到，我国公路现状在总体上仍不能满足社会经济发展和人民生活水平提高的需要。从现有公路总里程看，不仅远不及一些经济发达的国家(如仅为美国的公路总里程620多万公里的19％)，就是和一些发展中国家相比也还有一定差距（如比印度公路总里程还少42万公里）。按国土面积计算，我国目前每平方公里仅有公路0．12公里，只相当于美国的1／5、英国的1／13、日本的1／24、印度的1／5。从现有公路的技术状况看，大部分公路技术等级低、路况差，路网整体服务水平和抗自然灾害的能力较低。公路总体水平低下依然是制约我国国民经济发展的薄弱环节。大力发展公路建设，是摆在我们面前的一项重要而艰巨的任务。认真总结40多年来我国公路建设的经验，研究、借鉴其他国家和地区在公路建设方面的有益做法，把被实践证明是正确的、成功的有关公路建设的基本政策和基本做法固定化、法律化，以法律手段进一步加强我国的公路建设，正是制定本法的重要目的。本法设“公路建设”专章（第三章），对有关公路建设的基本的、重要的问题作了规定，是各方面在公路建设中必须遵循的基本准则。二、加强对公路的管理。充分发挥公路设施在经济建设、国防建设和人民生活中的作用，一是要加强公路建设，二是要加强对公路的管理。对已建成公路的管理，主要是两个方面：一是对公路的养护管理，保持公路处于良好的技术状态；二是对公路的保护，即公路的路政管理，防止公路及公路附属设施受到人为的破坏和损坏，保障公路的安全与畅通。对公路的养护管理，公路法第四章作了专章规定。要求公路管理机构和公路经营者按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态，同时对公路养护的其他重要问题也作了规定。公路是供公众使用的公益性基础设施，保护公路也就是保护社会公众的利益。国家作为社会公共事务的管理者，理当将保护公路作为自己的当然职责。各国的公路立法，都把对公路的保护作为立法重点，我国的公路法也不例外。本法除了在“总则”中明确规定“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施”(第七条)以外，在“路政管理”一章中，又明确规定了若干保护公路安全与畅通的法定措施，如：禁止擅自占用、挖掘公路；禁止在公路上摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍或者进行其他损坏公路或者影响公路畅通的活动；在公路附近的规定距离内，禁止修建建筑物，禁止挖砂、采石、取土，禁止进行爆破作业及其他危及公路安全的活动；任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改公路设施等等。同时在“法律责任”一章中，也重点对破坏、损坏公路及公路附属设施的行为，规定了明确的法律责任。这些都体现了公路法以法律手段加强对公路的管理，保障公路的安全与畅通的立法目的。三、促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设事业和人民生活的需要。这是该法的间接立法目的。法律作为上层建筑的组成部分，是为经济基础服务，为促进生产力发展服务的。制定公路法，用法律手段加强公路的建设和管理，其最终目的是要促进公路事业的发展，解决长期以来存在的因公路发展滞后而制约整个经济发展水平的被动局面，以适应社会主义现代化建设事业的发展和人民生活水平提高对公路基础设施的需求。这一立法目的贯穿于《公路法》的全篇，体现在《公路法》的各条具体规定之中。第二条在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理，适用本法。本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。【释义】本条是关于《公路法》适用范围和本法所称“公路”的外延的规定。一、本条第一款规定了本法的适用范围，包括两层含义：1．关于本法适用的地域范围或本法的空间效力范围。法律空间效力范围的普遍原则，是适用于制定它的机关所管辖的全部领域。《公路法》作为我国最高权力机关的常设机构——全国人大常委会制定的法律，其效力自然及于中华人民共和国的全部领域。当然，按照我国香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。《公路法》没有列入两个基本法的附件三中，因此，《公路法》不适用于我国已恢复行使主权的香港特别行政区和即将恢复行使主权的澳门特别行政区。香港和澳门的公路立法，应由这两个特别行政区的立法机关自行制定。2．本法适用于与公路事业有关的各项活动，为公路的规划、建设、养护、经营、使用和路政管理等各个方面确立了必须遵守的行为准则。违反本法规定的行为，将受到法律的追究。另外，这里还需要说明的是，“公路”一词，就其内涵上讲，是指能够通行汽车的公共道路。但从我国实际情况看，在公共道路中，作为主要供城市公共交通使用的城市道路部分，不属于交通主管部门主管，而是属于建设行政主管部门主管的。为了在实际工作中加以区分，我们通常所称“公路”，是指城市道路以外的公共道路。国务院曾经先后发布的《公路管理条例》和《城市道路管理条例》两个行政法规，就是分别适用于两种不同的公共道路的。《公路法》虽然未对本法所称公路的内涵加以界定，但其适用范围显然是我们通常所称的公路，而不包括城市道路在内。二、本条第二款是对本法所称“公路”的外延的规定。本法所称的公路，包括作为公路组成部分的公路桥梁、公路隧道和公路渡口在内.第一章总则之二第三条公路的发展应当遵循全面规划、合理布局、确保质量、保障畅通、保护环境、建设改造与养护并重的原则。【释义】本条是对发展我国公路事业应遵循的基本原则的规定。一、发展我国公路事业的基本原则是：1．全面规划。这里讲的“全面规划”，是指对公路路网建设的整体、系统的规划。它包括公路的近期建设和远期发展的规划、各地区公路布局的规划、现有公路的改建规划等。公路路网是由主要供汽车行驶的公共道路（不包括主要作为城市公共交通设施的城市道路）所组成的线面结合的公路运输网络。贯彻路网发展全面规划的原则，要求将全国各级公路的建设，包括国道、省道、县道、乡道的建设，都纳入全国路网建设的统一规划之中，统筹安排，相互衔接。为此，《公路法》第二章对公路规划的编制和审批程序作了专门规定。公路路网建设的全面规划，应当处理好公路建设和整个国民经济与社会发展的关系，努力使公路的发展与国民经济其他部门、国防建设、社会发展和人民群众出行对公路运输的需求相适应。因此，编制公路路网发展规划，应当建立在科学预测国民经济和社会发展对公路建设需求的基础之上，以公路客货运输量以及交通流量、流向的发展趋势作为基本依据。同时，要考虑多种渠道可能筹集到的公路建设资金的情况，做到需要与可能相结合，区分轻重缓急，合理安排不同技术等级的公路建设。2．合理布局。公路布局，是指公路在各个地区的分布。公路在各地区的分布，既要与该地区经济和社会的发展对公路运输量的需求相适应，又要有利于在全国范围内形成合理的公路网络，和国家整个国民经济与社会发展对公路运输的需求相适应，使有限的公路建设资金能得到合理的使用，不同技术等级的公路在全国范围内四通八达。同时，公路建设的布局还应考虑加强国防、边防建设，加强民族团结，有利于缩小东西部差距的需要。过去较长一段时期，我国的公路建设一般是按行政区划来安排，从省到市、从市到县、从县到乡（镇），大多呈放射状，平面分布不合理，缺少从经济效益出发的合理安排，加上大江、大河、大山的阻隔，使初步形成的公路网络缺乏必要的横向通道，特别是跨行政区划的断头路很多，这往往使公路运输增加不必要的绕行距离，变得极不经济。现在我们强调公路建设要在全国摆开，以经济发达地区为重点，从大小经济中心向外辐射，从沿海向内地辐射，形成合理的公路布局，以充分发挥公路的优势，达到花钱少、效益好的目的。为此，国务院计划、交通主管部门要加强宏观调控，通过对公路规划和建设计划的审批及合理安排中央对地方公路建设的补助资金等行政的、经济的手段，引导地方公路建设行为合理化，实现全国公路合理布局的目标。3．确保质量。公路是供汽车运输使用的设施。公路质量水平低，会使汽车磨损加剧、油耗增加、速度下降、交通事故率上升，是很不经济的。当然，讲确保公路质量，并不是要求所有公路都要达到较高的技术等级，由于受资金等条件的限制，这也是难以做到的。贯彻确保质量的方针，是要求对不同技术等级的公路，都应当严格按照国家规定的技术规范和操作规程进行建设、养护，保证新建公路达到公路工程技术标准对相应技术等级公路的要求，保证已建成的公路经常处于良好的技术状态，不允许偷工减料、降低标准。为此，《公路法》在“公路建设”和“公路养护”两章中，规定了确保公路建设、养护质量的要求及若干基本措施。对这些规定，必须严格遵照执行。4．保障畅通。公路是为汽车运输服务的设施。保证公路的畅通，才能发挥公路应有的效能，为国民经济和人民生活服务。在公路的建设、养护和管理过程中，都应当围绕保障公路畅通这个目标做好工作。公路的建设和养护，必须确保质量；在公路的管理中，必须依法制止各种破坏、损坏公路及公路附属设施等影响公路安全和畅通的行为；除了法律明文规定可以收取车辆通行费的收费公路按法定程序经批准可以向过往车辆收取通行费外，其他任何公路不得向过往车辆收费；坚决禁止各种在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款的“三乱”行为。5．保护环境。保护环境是我国的基本国策，也应当成为公路事业发展中必须认真贯彻的一项基本原则。要结合公路的特点做好保护环境工作，特别要注意在公路建设中尽量珍惜土地等自然资源，尽可能节约用地，特别要尽可能少占耕地。在公路建设和养护中，要保护好生态环境，依照法律和国家有关规定做好公路用地范围内的水土保持和公路两侧的绿化工作。6．建设改造与养护并重。按照这一原则的要求，在公路发展中，一是要处理好公路建设与改造的关系。这里讲的“建设”，是指建设新的公路；这里讲的“改造”，是指对现有公路以提高技术等级为目的的改建。改造与新建相比，一般具有投资省、占地少、见效快的特点，但新增通行能力往往