PPP项目风险防控

PPP项目关键环节风险提示一、PPP项目面临的风险3PPP参与各方特征PPP发起人特征4PPP项目关键成功要素利益相关者（主要是政府和发起人）价值最大化•明确各方核心能力•明确各方收益•明确各方权利和义务•面向PPP全过程的方案构建•符合阶段性的劢态管理•风险控制，及时兑现收益PPP项目开发建设阶段关键议题5如何筛选项目：你是谁？适合什么项目项目适合谁？自己发起？联合发起？…123去哪获益？和谁获益？如何获益？如何发起？什么时候兑现收益？项目一般投资大、周期长、风险较高，整个过程的参与人较多、涉及复杂的技术、融资、法律等系列问题，成功运作PPP项目相对较难6项目融资主体唯一–项目公司具体实施项目，是项目融资的主体，项目的现金收入是债务偿还的根本来源，项目资产是所有债务的基本抵押品，债权人通常只有有限追索权–SPV典型特点就是项目发起人母公司资产负债表外的融资和有限追索权的融资利益主体多诉求丌同–政府主要目标是吸引私人资金参不基础设施，获得超额的设施不服务–发起人主要目标是可以获得政府的资劣、担保以及减税优惠，可以从公共服务中获得稳定的收益–放贷机构如银行的主要目标是确保贷款本息回收，实现自身资本价值的最大化阶段特征明显–高风险、套投入的开发建设阶段、相对低风险的运营和维护阶段，各阶段参不方角色和利益诉求丌同PPP项目操作流程图7PPP项目参与主体8特许经营公司香港地铁公司北京首创集团北京基础设施投资投资7.35亿投资7.35亿投资0.3亿四号线公司政府主管部门部分资产租赁协议监管特许协议A部分土建工程B部分：车辆、信号、自动售票机系统等A+B四号线全部资产投资107亿投资46亿B部分无偿移交给政府A部分交还四号线公司票款收入运营维护管理四号线共投资153亿A7:3案例讲解一：国家体育馆10风险分担风险要素政府部门项目公司共同分担政治风险Ѵ合约/管制风险Ѵ征收风险Ѵ建设风险Ѵ运营风险Ѵ市场风险Ѵ金融风险ѴѴ移交风险Ѵ不可抗力ѴPPP项目失败原因•1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。2、审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。•6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。•未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。•首先，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。•其次，完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。•最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。二、PPP项目关键环节及风险提示•项目识别•项目准备•项目运作•项目监管•项目采购•项目执行•项目移交（一）项目识别•政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。•1、政府发起。•财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。•2、社会资本发起。•社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。•财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。•要对未来进入项目公司的企业进行融资能力的审查：•资信等级考核指标资信等级考核指标②要具备合理的资产负债结构⑤要获得政府的大力支持①企业的主营业务要清晰，核心竞争力要突出④要有可持续的发展空间③要具备合理的收入和利润现融资企业的主营业务要清晰，核心竞争力要突出的基本前提良好的资信水平是实现融资的基本前提资产注入②要具备合理的资产负债结构结构优化要要具备合理的收入和利润要具备合理的收入和利润项目公司财政资金银行信贷资金社会资金基础设施项目投资间接融资直接融资还本付息投资回报投资项目收益国有资产保值、增值获得政府的大力支持项目公司天津市政府天津市国资委天津市建委城市基础设施项目财政资金城市规划企业融资过程中，项目条件方面的要素：项目融资条件1234符合国家产业政策方向具备完备的前期手续和严格的管理程序具备完善的商业运作模式自身要能产生稳定的现金流①项目要符合国家产业政策方向城市基础设施项目资金支持国家产业政策及政府支持城市基础设施建设计划②项目要具备完备的前期手续和严格的管理程序总体规划控制性详细规划修建性详细规划项目立项可行性研究项目初步设计环境影响评价土地使用手续项目其他批文③项目要具备完善的商业化运营模式投资建设政府公益性基础设施公众使用缴纳相关税费传统政府投资公益性基础设施建设运营模式政府采购款政府采购还本付息发放资金融资投资建设项目公司公益性基础设施公众使用金融机构政府缴纳相关税费政府采购模式下公益性基础设施建设运营模式目实现融资的必要条件④项目自身要能产生稳定的现金流金融机构项目公司发放资金特定资源投资建设锁定特定资源特定资源资金收入还本付息如：重大项目政府偿债基金。上海40亿元/年小结：城投集团融资构架政府城市基础设施项目社会公众和企事业单位项目公司资本市场资金市场评级机构资本金投入特许经营、政府采购收入监督管理还本付息投资收益债权、股权资金资信评级尽职调查投资建设项目收益项目管理提供基础设施税收和各种规费收入融资方式股权融资债权融资混合（夹层）融资上市融资非上市股权合作优先股可转换债券讣股权证资产证券化公募市场债券融资非公募市场债权融资企业债中期票据短期融资券保险资金融资租赁信托债权产业基金债权投资股权信托图例为融资方式分类为已经采用过的融资方式为拟采用的融资方式为未采用的融资方式银行贷款①股权融资股权融资是通过转让项目或公司的股权，最终达到融通资金的目的。上市融资优点上市融资缺点募集大量资金信息公开增加企业流劢性接受更严格的监管确定公司价值股权分散，控制力降低便于进一步融资（上市公司可采取增发、公司债、可转债等更多的形式募集资金）完善法人治理结构②债权融资—银行贷款国开行500亿元贷款•中心城区快速路系统•海河沿岸基础设施•京津城际铁路•城市环境整治工程工商银行贷款•旧路改造工程•地下管网配套工程其他银行贷款•建行85亿元土地整理贷款•民生银行120亿元②债权融资—企业债*以上资料选自《国家发改委关于推进企业债市场发展简化发行核准程序有关事项的通知》（国家发改委，发改财金[2008]7号）②债权融资—企业债优点弊端募集资金量大：一般为几亿元至几十亿元申报周期较长：一般从申报到发行要半年以至一年时间资金成本低：如，09中化债（AAA，5年期，无担保）票面利率3.85%，09余杭城投债（主体AA-，5年期，第三方担保）票面利率5.04%能提升企业的知名度信息公开企业财务信息、重大事项等在债券存续期间要持续公开还本压力较大：一般债券为分期付息，到期一次还本，到期还本资金压力相对较大。城投集团已于2007年发行12亿元企业债券，利率仅为4.55%；近期发行60亿元企业债券，资金成本较当前同期贷款基准利率低约30%。②债权融资—中期票据、短期融资券•中期票据，是指具有法人资格的非金融企业（以下简称企业）在银行间债券市场按照计划分期发行的，约定在一定期限还本付息的债务融资工具。•中期票据是与企业债类似的一种融资工具，但其较企业债更为灵活。如，采取备案制而非审批制，资金用途限定更少。*以上资料选自《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》图：中期票据申请发行一般流程②债权融资—融资租赁•租赁（Leases），作为债权融资方式中比较常见的一种，从字面上看，是指将自己的物品让给他人使用并收取一定的报酬，或占用他人物品并支付一定的费用。•融资租赁，是指实质上转移了与资产所有权全部风险和报酬的租赁，其所有权最终可能转移，也可能不转移。•城投集团下属的子公司地下铁道集团已经与荷银租赁、深金租等多个租赁公司完成近20亿元的融资租赁业务，成本较银行同期利率低5%-10%。出租人承租人供货商①签订租赁合同④支付租金图：租赁的一般流程45杠杆租赁交易结构返回③混合（夹层）融资•混合（夹层）融资是指在风险和回报方面介于债权融资和股权融资之间的一种融资形式。•夹层融资兼有股权融资和债权融资的优点，但由于其结构相对复杂，具有一定的局限性。•其主要包括优先股、可转换债券、认股权证、资产证券化（ABS）等。风险提示•定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。风险提示•定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。风险提示•为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。（二）项目准备•县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指