垃圾焚烧飞灰处置BOT项目探索与实践

2010·15051CitiesandTownsConstructioninGuangxi★★污水垃圾处理★★2000年，我国的城市生活垃圾清运量为1.18亿吨，而到了2008年，我国的城市生活垃圾清运量达到1.54亿吨，年平均增长率接近5%。随着城市生活垃圾的产生量日益增多和各地政府对环境资源消耗问题的日益重视，可用于填埋垃圾的土地正逐渐减少，生活垃圾焚烧以其省地、垃圾减量化效果显著的优势，被作为一种有效的垃圾处置方式，得到越来越多的应用。而随之的问题是，如何对生活垃圾焚烧后产生的衍生物进行无害化处置。这些衍生物包括从炉排、烟气净化系统及余热锅炉等工艺环节收集的飞灰、炉渣等。生活垃圾焚烧飞灰作为从烟气净化系统收集的焚烧残余物，因其重金属浸出毒性较大而被《国家危险废物名录》指定为危险废弃物（废物代码802-002-18）。采用BOT模式应对资金瓶颈生活垃圾焚烧飞灰的组分因焚烧工艺和生活垃圾组成成分的不同而含量各异，但其中的铅、铬、锌、汞等重金属元素以及二恶英等污染物都是潜在的污染源，如不对其进行妥善处置，均有可能对环境造成二次污染。以往，各地政府一般均利用财政资金自行建设填埋场等处理设施对焚烧飞灰进行处置。2008年4月国家环境保护部、国家质量监督检疫总局发布《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889—2008）以来，各地政府在生活垃圾焚烧飞灰处置问题上面临以下挑战：一是现状飞灰设施处理能力不能满足日益增加的飞灰量；二是新的环保标准对处理设施的建设标准提出了更高的要求；三是高规格的建设标准要求更高的投资、建设和运营成本，给地方政府带来了更沉重的财政压力。随着垃圾焚烧量的增加，产生的生活垃圾焚烧飞灰也日益增加。而此前各地政府在推进垃圾焚烧项目的建设过程中，由于种种原因并没有考虑对飞灰、炉渣、渗滤液等垃圾产业的副产品进行处置，从而不得不建设新的设施解决飞灰的处理。新标准的出台使得各地政府均面临着巨大的挑战。按照新标准的规定，生活垃圾焚烧飞灰必须达到标准才可进入生活垃圾填埋场进行填埋处置。严峻的挑战促使各地政府在对生活垃圾焚烧飞灰处置设施的投融资模式上进行了广泛的理论探索和实践。通过不断探索，BOT模式作为一种融资方式近年来已经被广泛应用于污水处理、垃圾焚烧等城市基础设施行业的各个领域。理论上，采用BOT模式建设生活垃圾焚烧飞灰处置设施是一种可行的模式。这种模式可以尽快吸收社会资本投入到飞灰处置设施的建设和运营中，同时利用社会投资人在融资、工艺技术和管理方面的专长和经验，提高投资和运营的效率，有效应对前述挑战。此外，采用BOT模式推进生活垃圾焚烧飞灰处置项目，有利于工艺改进、提升效率和成本控制，推进固废产业的不断发展。国内已有如福州市、苏州市、中山市等部分城市率先采用BOT模式进行实践，收到了良好的效果。打造多赢局面新的环保标准对处理设施的建设标准提出了更高的要求。按照新标准的规定，生活垃圾焚烧飞灰处置项目将对业主的技术实力、运营管理、单位成本控制等提出全面的要求。如果由政府自行投资建设处理设施，在设施的建设、运营和管理方面都缺少专业人才和相应的经验。通过公开招标的BOT模式，政府部门可以在招标环节对社会投资人的业务资质、设备档次、技术实力等进行全方位的考量和论证，选择满意的社会投资人。这种模式在将政府部门面临的技术风险转移给社会投资人的同时，还可通过特许经营协议的方式对社会投资人的处理成果进行严格监督并制定相应的罚则，从而使产出物达到国家的环保标准。在BOT模式运作的招投标环节中，各投标人将通过降低管理垃圾焚烧飞灰处置垃圾焚烧飞灰处置BOTBOT项目探索与实践项目探索与实践2010·15253CitiesandTownsConstructioninGuangxi★★污水垃圾处理★★费用、优化原料采购渠道等方式降低飞灰处理补贴费报价。竞争的结果不仅使政府受益，还会使社会资本不断追逐更完善的处理工艺和利润空间，进而使得固废产业的工艺趋向成熟，经营管理效率得到提升，产业利润得到合理控制。采用BOT的融资方式对生活垃圾焚烧飞灰处置项目进行运作，能够帮助政府实现引入投资降低财政负担、保护环境资源、推进固废产业发展、社会投资人通过收取政府补贴获得一定利润的多赢局面。在生活垃圾焚烧飞灰处置BOT项目运作过程中，政府部门应重点注意以下几点：第一，及早明确处置工艺。不同的生活垃圾焚烧飞灰处置工艺之间差异较大。政府部门应在选择投资人之前组织专家论证并根据所在地具体情况明确飞灰处置工艺，本着公开、公平、公正的原则在同样的标准下优中选优。第二，建立严格的社会投资人准入制度。政府部门应明确社会投资人的资质要求，加强对社会投资人技术能力的考核，尤其注重其在飞灰处置行业的运营经验，切不可为了实现融资而盲目选择社会资本，导致环境资源受到损害。第三，加强部门间协调及检测水平，保证监管质量。生活垃圾焚烧飞灰处置BOT项目一般由当地建设管理部门组织实施，招标人应与当地环保部门、科研机构及时沟通，建立严格的检测体系，对检测费用较高、检测周期较长的污染元素（如二恶英）制定科学的检测预案，通过抽查和定期检测的方式保证监管的及时、到位，保证特许经营协议双方的信息对称，确保产出物达标。（中国建设报卢磊徐志刚）􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗􀥗截至2009年11月底，我区污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率已分别由2007年的11.78%、38.28%提高到30%和56%。自治区全面推进城镇污水生活垃圾处理设施建设工作领导小组办公室负责人介绍，从2008年到2009年，我区污水集中处理率不到两年时间翻了一番多，超过前26年的总和。截至目前，新增污水处理能力达到106.2万立方米/日，总处理能力达到183.7万立方米/日。新增生活垃圾无害化处理能力2899吨/日，总处理能力达到7099吨/日。广西城镇污水生活垃圾处理建设起步晚，基础薄弱。为扭转落后局面，确保国家“十一五”减排目标任务如期完成，2008年8月以来，自治区相继出台了11个政策文件，计划“十一五”后三年建设城镇污水生活垃圾处理设施项目共201项，估算投资176.47亿元。根据自治区总体部署，各地、各部门纷纷加大力度，采取有力措施，加强领导班子配备，加强督察，严格问责，设法筹措资金，积极争取国家支持，加强有关技术、政策等方面的培训，加快办理征地手续，有力保证了“十一五”全区城镇污水生活垃圾处理设施建设各项任务的顺利推进。（广西日报莫艳萍宁国用）广西污水集中处理率不到两年翻一番多广西污水集中处理率不到两年翻一番多