建设项目使用林地审核审批管理政策解读

付长捷2015年11月3日主要内容林地审核审批管理办法1林地审核审批管理规范2加强临时使用林地监管3光伏发电项目使用林地42011年启动修订《占用征收征用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第2号），经过近两年的时间，形成了修订送审稿，2013年提交给政法司。经过政法司履行规章的立法程序后，于2015年2月15日经国家林业局局务会议审议通过，已于2015年5月1日起施行，新的规章是国家林业局令第35号。一、修改必要性根据《森林法》及其实施条例的规定，我局制定了《占用征收征用林地审核审批管理办法》（2号令），于2001年1月4日发布并实施。2003年8月，下发了《占用征用林地审核审批管理规范》（139号文）。多年来，各级林业主管部门据此积极履行占用征收林地审核审批职责，促进占用征收林地管理工作逐步走上了法制化、规范化的轨道。国家颁布实施了《行政许可法》等法律，国务院出台了关于投资体制改革和关于深化改革严格土地管理的决定。2010年国务院批复了《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》，印发《纲要》的通知明确提出，要严格依据林地保护利用规划审查各类建设项目使用林地。一些在规范性文件中规定并经实践证明行之有效的做法，也需要上升到规章层面。一、修改必要性原2号令共二十条，修改后的35号令共二十九条，增加了九条，并对有关条款的内容做了大的改动。（一）关于规章名称的变动一是将占用征收改为“使用”二是取消了“征用”二字二、主要内容（二）解释建设项目使用林地概念指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。一是进行勘查、开采矿藏和各项建设工程占用林地，即指长期占用林地。二是上述建设项目临时占用林地。三是森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施专用林地。二、主要内容（二）解释建设项目使用林地概念特别说明：修筑直接为林业生产服务的工程设施仅指《森林法实施条例》第十八条规定的内容。对设施农用地，要么按建设用地管理，办理建设项目使用林地审核审批手续；要么按林下经济对待，不能毁坏植被。二、主要内容（三）增加了使用林地条件和范围一是总的原则性的要求，要求符合规划，定额管理，三个限制。二是分级保护管理，对可以使用Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级保护林地的建设项目类型进行了明确，各类建设项目原则上不得使用Ⅰ级保护林地。二、主要内容（三）增加了使用林地条件和范围三是《纲要》提出除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得使用一级国家级公益林地。并将可以使用一级国家级公益林地的项目扩大到省级人民政府有关部门批准的基础设施、公共事业、公益民生项目。二、主要内容（三）增加了使用林地条件和范围四是对符合城镇规划、乡村规划的建设项目，对符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区规划的建设项目，提高了可以使用的林地保护等级的级别。二、主要内容（三）增加了使用林地条件和范围五是规定国家林业局可以对一些建设项目使用林地另行制定管理规定，主要是结合实际需要，对一些特定项目制定更严格的限制规定。以上规定不包括直接为林业生产服务的工程设施占用林地。二、主要内容（四）审核审批权限的规定执行《森林法实施条例》第十六条的规定。审核权限变动，需要修改行政法规。使用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核。使用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。二、主要内容（四）审核审批权限的规定下放临时用地审批权限落实国务院取消、下放行政审批事项要求，规定临时占用林地和直接为林业生产服务的工程设施占用林地的审批权限，将重点林区国务院林业主管部门的审批权限下放到省级林业主管部门，对其他地区明确审批权限由各省、自治区、直辖市规定。二、主要内容（四）审核审批权限的规定两点说明：一是使用林地类型，指的是防护林林地、特种用途林林地、用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地和其他林地。其中，用材林林地、经济林林地、薪炭林林地均包含其采伐迹地。使用林地类型与林种不完全一致，但与森林植被恢复费的征收标准有联系。二、主要内容（四）审核审批权限的规定二是使用林地类型与林地保护等级也不完全一致。使用林地类型不是标准概念，仅是具体审核审批中的一个概念二、主要内容（五）简化和明确申请材料一是根据投资体制改革的决定和相关项目立项规定，明确需要提供的项目批复文件二是规定了对城镇规划区内批次用地项目需提供的材料二、主要内容（五）简化和明确申请材料三是简化使用林地的权属证明和补偿材料不再要求提供集体林地补偿协议使用国有林场等国有林业企事业单位经营的国有林地，既要有补偿协议，还需要取得该单位所属上级主管部门的意见材料对临时占用林地的，必须要有补偿协议二、主要内容（五）简化和明确申请材料四是根据实际情况，对符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，要求提供符合规划的材料五是要求提供有资质的单位出具的使用林地可行性报告或林地现状调查表。占用林地面积小的项目，提供林地现状调查表，内容大大简化二、主要内容（五）简化和明确申请材料六是对直接为林业生产服务的工程设施占用林地单独规定，提交材料内容更加简化二、主要内容（六）强化了县级林业主管部门的作用一是受理申请的主体是县级林业部门，体现属地管理的原则二是按要求内容进行现地核实三是要对拟占用征收林地有关内容公示，履行告知权四是县级以上林业部门要逐级出具审查意见二、主要内容（七）对有审核审批权的林业部门的要求一是补正要求。申请材料不全或不符合法定形式的，一次性书面告知补正，要求3个月内补正二是作出的行政许可决定要求。除符合35号令第三、四条要求，还要符合国家供地政策，对生态环境不会造成重大影响三是期限要求。一般是20个工作日二、主要内容（八）增加了对建设项目特别规定的内容针对实际工作中反映出的一些建设项目需要分期、分段安排建设情况，一些基础设施项目、应急抢险项目急于开工建设情况，此次在35号令中，分别提出了相应的解决办法。二、主要内容（八）增加了对建设项目特别规定的内容一是35号令第十五条对建设项目申请进行了规定，根据项目批准文件，一个项目使用林地应当一次申请。但对批准文件中分期或分段建设的项目，采取滚动方式开发的采矿项目，根据分期或分段安排分别申请办理使用林地手续。公路、铁路、水利水电配套的移民安置和专项设施迁建工程，可以分别具体项目办理审核手续。二、主要内容（八）增加了对建设项目特别规定的内容对国务院或国务院有关部门批准的公路、铁路、油气管线、水利水电建设项目中的控制性单体工程，允许先行使用林地，并由省级林业主管部门以文件形式批复。整体项目申请时，附单体工程的先行使用林地批复文件及申请材料，一次办理审核审批手续。二、主要内容（八）增加了对建设项目特别规定的内容二是35号令第十六条对国家或省级重点的公路、铁路和大中型水利水电工程占用征收林地作了特别规定，公路、铁路可以地级市为单位，水利水电工程可以分别坝址、淹没区，由具有整体项目审核权限的林业主管部门分别审核。二、主要内容（八）增加了对建设项目特别规定的内容三是35号令第十七条对公路、铁路、输电线路、油气管线和水利水电、航道等建设项目临时占用林地的，允许根据施工进展情况，一次或分批次由具有整体项目审批权限的林业主管部门办理临时占用林地手续二、主要内容（八）增加了对建设项目特别规定的内容四是35号令第十八条对抢险救灾或防范风险的应急项目允许先行使用林地，并要求用地单位应在灾情结束后6个月内补办使用林地审核审批手续。临时用地则不再办理手续二、主要内容（九）补充和完善了一些特殊规定35号令第十九条增加了变更规定：一是单纯增加使用林地面积的，按规定权限办理二是改变位置或减少面积的，由原批准机关办理。不再使用林地的，也按变更办理二、主要内容（九）补充和完善了一些特殊规定35号令第二十条对部分项目临时使用林地增加了延续规定内容。理由：一是施工场地、便道等，施工结束后这部分土地用地单位不会再使用二是临时用地的土地所有权、使用权不发生转移，按长期用地办将侵害土地所有者、使用者的权益，并且国土部门对这部分用地不办理长期用地手续二、主要内容（九）补充和完善了一些特殊规定35号令第二十一条增加了国家依法保护林权权利人的合法权益的内容，主要是对使用林地要依法补偿，这条规定是原则性要求。35号令第二十二条是临时占用林地期满后，恢复林业生产条件的规定，一是时间一年内，二是县级林业部门要加强监管。二、主要内容（九）补充和完善了一些特殊规定35号令第二十三条增加了委托实施行政许可的规定，这也是落实《行政许可法》的规定，委托必须有法律法规规章的规定。二、主要内容（十）准予行政许可决定书的有效期限规定规定准予行政许可决定书有效期限，两年。对符合延期条件的，可以办理延期手续。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书将自动失效。二、主要内容（十一）其他规定第二十四条变更档案规定第二十六条申请表和现场查验表统一式样规定第二十七条名词解释等。二、主要内容第二部分建设项目使用林地审核审批管理规范35号令出台施行后，原2号令和139号文同时废止。林地审核审批出现新变化：一是审批条件和范围从注重项目审批核准文件向依据林地保护利用规划和林地“一张图”为主转变，把林地保护等级作为审核审批的重要内容。二是审核审批内容从单纯管理向管理与服务并重转变，简化了申报材料，规范了申报程序。三是审核审批管理从注重事前审查向事前、事中、事后全方位转变，强化了县级林业主管部门的责任。一、制定规范必要性35号令施行以来，发现一些条款规定比较原则，需要进一步细化明确和解释说明，有关审核审批程序和管理上的一些内容还需要补充完善。一、制定规范必要性35公布后，一些省（区、市）林业主管部门就提出对35号令中一些具体条款的规定进行解释。资源司根据35号令有关规定，在139号文基础上，起草了《规范》，并征求了各省林业主管部门及有关单位意见，经政法司合法性审查后，以国家林业局规范性文件正式下发，自2015年10月1日起施行，有效期至2020年12月31日。二、起草过程（一）建设项目确需使用林地的条件和范围一是明确可以调整林地保护利用规划的项目包括：经国务院或者省（含自治区、直辖市，下同）人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目列入省级以上国民经济和社会发展规划的建设项目导致自然保护区、森林公园等范围、功能区调整的建设项目三、主要内容（一）建设项目确需使用林地的条件和范围一是明确可以调整林地保护利用规划的项目说明：对建设项目涉及的具体范围单纯地调整保护等级，是一种主动调整行为，一般情况下是将Ⅰ级保护等级调整为Ⅱ级保护等级因自然保护区、森林公园等范围、功能区调整后再调整的，则是被动调整行为具体调整方法，将结合林地保护利用规划修改、调整另行研究制定。三、主要内容（一）建设项目确需使用林地的条件和范围二是对建设项目使用林地条件条款补充说明明确生态区位重要和生态脆弱地区按照国家林业局公布的范围执行。单位面积蓄积量高的林地由各省林业主管部门根据本省实际情况确定。三、主要内容（一）建设项目确需使用林地的条件和范围二是对建设项目使用林地条件条款补充说明考虑国务院简政放权力度很大，对一些市县审批的基础设施、公共事业、民生建设项目，已纳入国务院有关部门和省级人民政府批复的有关规划中或列入省级重点建设项目的，等同国务院有关部门和省级人民政府批复的基础设施、公共事业、民生建设项目执行，这主要是解决涉及一级国家级公益林地的问题。三、主要内容（一）建设项目确需使用林地的条件和范围三是对建设项目类型和临时占用林地类型解释说明对基础设施项目、公共事业和民生项目，以及经营性项目、战略性新兴产业项目、大中型矿山等进行了界定对临时占用林地类型进