建设项目投资控制与审计监督

建设项目投资控制与审计监督市审计中心刘畅2019/9/71市审计中心•我作为市审计中心的代表，向尊敬的审计局的领导及同事们、各相关单位的朋友们做工作交流，谢谢大家。•审计中心主要从事高速公路、水利水电、能源环保、城市轨道交通、市政基础设施、房屋建筑等项目的投资审计（调查）工作，以及建设领域相关单位的经济责任审计和部门预算执行审计工作。•2009年至2015年，审计中心完成审计项目45个，审计市及区县单位86个，审计（调查）金额2861亿元，查出问题金额326亿元，其中，工程项目38个，审计金额889.11亿元，核减投资56.49亿元。2019/9/72市审计中心•2009年至2015年，审计中心有2个投资审计项目获审计署地方优秀审计项目的第10名和第3名。•有4个投资审计项目、2个政府性债务审计项目、1个经济责任审计项目、1个部门预算执行审计项目荣获市审计局优秀审计项目。•共向检察机关、公安机关、纪委监察、税务、主管部门移送案件线索48件，得到处理39件。2019/9/732019/9/7建设项目投资控制与审计监督主要交流以下三方面内容•一、建设项目投资控制概述•二、投资审计简介和实施程序•三、投资审计关注的主要问题点2019/9/742019/9/7建设项目投资控制简介•建设项目总投资一般是指进行建设项目花费的全部费用。生产性建设项目总投资包括建设投资和铺底流动资金两部分。•投资控制是一种经济活动，主体是投资人、管理者及其参建各方。是对建设项目投入的资金或资源及投入的过程所进行的管理和控制，主要是在决策阶段、设计阶段、实施阶段、交竣工阶段，试运行阶段、后评价阶段把建设项目的总投资控制在一定的限额内，使建设项目实现预期的经济效益和社会效益目标。2019/9/75建设项目投资控制简介•建设项目的特点：•1、市场化程度高。从投资主体多元化到PPP模式，勘察、设计，咨询、施工等等市场化竞争激烈。•十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济。为了推动各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争，探索推广运用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnerships，简称为PPP），是创新基本经济制度实现形式的重要途径，也是化解财政压力尤其是政府债务压力的现实要求。政府和社会资本合作模式在国内的应用不乏失败的案例，监督不到位的问题较为突出。•PPP项目特点：一是大部分是政府的特许经营项目；二是大部分具有融资功能；三是引入社会资本的管理运营经验。2019/9/76建设项目投资控制简介•我国PPP模式是政府部门与社会资本之间的合作，其中社会资本指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外商企业和外商投资企业。可以是一家企业，也可以是多家企业的联合体。•地方政府的融资平台公司及控股公司（上市公司除外），一般不作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。•社会资本方是PPP项目的实际投资人，通常会针对PPP项目成立项目公司(SpecialPurposeVehicle,SPV)，作为签约主体，自主经营，负责项目具体实施。•PPP项目通常在公路‘污水垃圾处理、地铁、资源环境、生态保护、基础设施等适宜市场化运作的项目中运用。•项目中运营收入无法平衡投资和运营成本的，政府可通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式提供资金支持，也可合理配置土地、物业、广告等经营资源。2019/9/77建设项目投资控制简介•2、投资数额巨大。建设项目投资数额巨大，建设工程投资数额巨大的特点使它关系到国家、行业或地区的重大经济利益，对国计民生也会产生重大的影响。•3、投资差异明显。每个建设项目都有其特定的用途、功能、规模，每项工程的结构、空间分割、设备配置和内外装饰都有不同的要求，工程内容和实物形态都有其差异性。同样的工程处于不同的地区在人工、材料、机械消耗上也有差异。所以，建设工程投资的差异十分明显。2019/9/78建设项目投资控制与审计监督4、投资需单独计算。每个建设项目都有专门的用途，所以其结构、面积、造型和装饰也不尽相同。同时建设项目的实物形态千差万别。再加上不同地区构成投资费用的各种要素的差异，最终导致建设项目投资的千差万别。因此，建设项目只能通过特殊的程序(编制估算、概算、预算、合同价、结算价及最后确定竣工决算等)，就每个项目单独计算其投资。5、投资确定依据复杂。建设项目投资的确定依据繁多，关系复杂。在不同的建设阶段有不同的确定依据，且互为基础，互相影响。《基本建设财务管理规定》（财政部财建[2002]394号文）2019/9/79建设项目投资控制简介•6、投资确定层次繁多。凡是按照一个总体设计进行建设的各个单项工程汇集的总体为一个建设项目。在建设项目中凡是具有独立的设计文件、竣工后可以独立发挥生产能力或工程效益的工程为单项工程。各单项工程又可分解为各个能独立施工的单位工程。又可以把单位工程进一步分解为分部工程，把分部工程更细致地分解为分项工程。需分别计算分部分项工程投资、单位工程投资、单项工程投资，最后才形成建设项目投资。2019/9/710建设项目投资控制简介•7、投资需动态跟踪调整。每个建设项目都有不同的建设期。短则1一2年，长则3一5年，甚至上10年(如水电建设等)。在这个期间都会出现一些不可预料的变化因素对建设项目投资产生影响，必然要引起建设投资的变动。所以，建设工程投资在整个建设期内都属于不确定的，需随时进行动态跟踪、调整，直至竣工决算后才能真正形成建设项目投资。2019/9/7112019/9/7建设项目投资控制简介•投资失控浅析：•1、建设前期工作深度不够。前期工作主要包括项目建议书（预可研）、可行性研究报告（项目申请报告）、初步设计、施工图设计的编制、评估、论证、申报、审批，以及发展规划、建设用地、环境影响评价、节能评估、资金筹措等。存在把前期工作简单理解为完善建设程序，成果文件质量不高，有不恰当的行政干预。（例：环评选址弃渣场）•2、对设计缺乏有效约束。设计单位一般只承担技术责任，基本不承担经济责任。设计应充分体现安全、节约、功能、耐久、美观的设计理念，对勘察设计及技术设计方案进行充分论证，对设计进行优化和完善，对重大问题要进行深入研究，控制投资。建设实施中设计变更是难免的也是必要的，但往往是增大投资。（例：水电项目导流明渠、泵站设置）2019/9/7122019/9/7建设项目投资控制简介•3、投资估算、设计概（预）算本身不准确。一是工作本身粗糙失误、技术措施考虑不周；二是仍按静态方法编制，有关材料和设备价格的上涨、物价指数、人工费提高、利息、风险等因素均未考虑。就使得投资估算、设计概（预）算失去了控制投资的作用。（例：轨道BT概算控制）•4、工程合同存在争议，建设单位管理水平低。工程合同签订不严谨，条款漏洞多，引发争议。有些施工单位与建设单位相互扯皮，增加投资的现象十分普遍。建设单位管理人员不熟悉业务，不清楚自己的责任。（例：改河工程）•5、投资控制工作缺乏严格的工作程序和科学的方法。项目实施中注重验工计价和控制工程款支付，过程管理没有主动控制和动态控制程序方法，随意性大，投资失控问题往往是建设后期结（决）算时显现。（例：草坪单价）2019/9/713建设项目投资控制简介•投资估算控制初设概算、初设概算控制施工图预算、施工图预算、招标控制价（投标合同价）控制工程结算。•措施：组织、经济、技术、合同等等方面。•投资控制贯穿于项目建设的全过程，但控制哪一阶段可起到事半功倍的效果？重点在于项目前期和设计阶段，而前期准备及设计费用一般只占项目投资费用的1-3%左右，但正是这微不足道的费用却基本决定了建设项目所有的费用，经济杠杆作用却非常明显。（例：高速路滑坡溶洞勘察）2019/9/714审计监督•审计作为一种监督机制，公认具有代表性且被广泛引用的是美国会计学会1972年在其颁布的《基本审计概念公告》中给出的审计定义，即“审计是指为了查明有关经济活动和经济现象的认定与所制定标准之间的一致程度，而客观地收集和评估证据，并将结果传递给有利害关系的使用者的系统过程”。•十八届四中全会要求完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，使审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督共同形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。2019/9/715审计监督•政府投资项目由于投资规模大，耗用资源多，与国计民生关系密切，社会关注度高，都有可能会面对一个必经的程序——审计。•按照审计主体分类：国家审计、社会中介机构审计和内部审计。•国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质就是国家治理这个大系统中的内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。2019/9/716审计监督•投资审计分为跟踪审计、概预算执行审计、竣工决算审计和专项审计调查等。•跟踪审计：审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。如正在实施的重庆轨道交通四号、五号、十号线及环线跟踪审计。•跟踪审计不参与项目管理与决策，目的是查错纠弊，规范各方行为，推进项目建设。2019/9/717审计监督•概预算执行审计：一是执行基本建设程序情况，从项目立项、征地开始直至项目交工验收的各个环节执行规定和程序情况。二是项目管理情况，对设计、施工、监理及采购等过程的组织、实施和管理情况；三是内部控制制度的建立与执行情况；四是项目概预算执行情况。•竣工决算审计（最常见）：投资项目从立项到竣工验收全过程的审计监督。重点审计建设资金管理使用、工程价款结算、资产交付使用、工程建设管理等情况，对与工程建设相关的设计、施工、监理、设备材料供应、征地拆迁等单位进行延伸审计，重要事项追溯到相关年度。2019/9/718审计监督•专项审计调查：对多个类似相关的独立立项建设项目实施专项审计调查，对相似投资项目中带全局性、普遍性、倾向性的特定事项进行系统调查了解，通过综合分析，向有关部门反映情况、揭露问题、提出解决问题的建议。如重庆市县级以上污水处理厂运行情况专项审计调查、重庆市农村公路建设审计调查。2019/9/719投资审计程序•1、确定审计项目计划。（五年轮审规划）科学地制定审计项目计划，合理确定审计项目重点和覆盖面，是依法履行职责，加强审计监督的必然要求。建设业主可以组织参建单位开展审计准备工作：办理工程结算、编制完成竣工决算报告、工程建设档案整理归集、各参建单位自查。•2、送达审计通知书。项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位。在审计通知书中应当明确，实施审计中将对与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查。2019/9/720投资审计程序•3、审计进点会。正式告知被审计单位及各相关参建单位。•4、审计调查阶段。在旧的国家审计准则中称为审前调查阶段，审计组成员根据各自分工，收集项目建设全过程资料，梳理重点疑点。时间占整个项目审计实施时间的三分之一左右，开展试审，为编制审计实施方案做准备。现在改为15天左右。•5、编制审计实施方案。包括审计目标、审计范围、审计内容、重点及审计措施、审计工作要求等内容。2019/9/721投资审计程序•6、审计实施阶段。审计人员根据各自分工开展工作，各参建单位配合审计组提供有关证据、解释、澄清、说明、确认、签署、处理有关文件及事项（法人授权委托书、填土单价、注浆单价）。•调查询问记录：“我们是重庆市审计局的工作人员，今天找你来主要是询问你几个问题，希望你实事求是回答，并对你自己的回答承担相关责任”。这个过程应该正确看待，是参建人员履行工作职责的正常方式。也是执法机关的一个常见程序，是取得相关证据的一种形式。2019/9/722投资审计程序•7、审计取证记录。针对审计中发现的问题，审计人员编写审计取证记录，书面发出征求各相关单位意见，并告知被审计单位收到审计取证记录后，必须在10日内写出同意或不同意的书面意见，写“不