普通收费公路养护管理难点与对策思考

普通收费公路养护管理难点与对策思考普通收费公路养护管理难点与对策思考文章标题：普通收费公路养护管理难点与对策思考根据国家“贷款修路，收费还贷”政策，我省自1984年开始实施公路收费；1992年后，我省的收费公路建设发展迅速，掀起了一股新建、改建国省道的热潮；年又掀起了全省高速公路建设的高潮。截至xxxx年底，我省共有收费公路5313公里，其中高速公路1866公里，普通国省道2687公里，县道等760公里。在二级以上技术等级的公路中，收费里程占45。在省道以上行政等级的公路中，收费里程占52，普通国道65为收费公路，普通省道30为收费公路。全省除极少数山区县市，可以说只要你出城，就要经过收费公路。大量收费公路的建成，对于缓解公路建设资金严重不足的矛盾、改善公路路网通行条件，突破我省90年代经济发展受交通“瓶颈”的制约起到了积极的作用，有力地推动和促进了我省社会经济的快速发展。但是在收费公路迅速发展的同时，部分经营者重收费轻养护、重经济效益轻社会效益等问题与矛盾也逐渐凸现出来，收费公路，尤其是普通收费公路的养护管理问题日益突出。xxxx年，省公路局在保持共产党员先进性中，理出的公路养护管理“七难”之一，就是“收费公路养护管理难”。因此，分析收费公路养护管理的现状和存在的问题，探讨解决对策，已成为交通主管部门和公路管理者、经营者要认真研究的一个课题。一、普通收费公路养护管理中存在的问题（一）日常养护不到位。普通收费公路养护中的日常养护的不到位，主要体现在以下几个方面：1、日常养护未委托有相应资质和技术能力的队伍进行，承担养护作业的养护单位资质不合格，技术能力不足以担任养护任务，影响了养路质量。如330国道缙云段，未委托有相应养护资质的养护公司、而是自行雇用数名工人进行养护，难以满足正常化、规范化养护的要求。2、日常养护资金投入不足。收费公路经营者为了减少支出，增加收益，将日常养护资金压缩到极低的水平，日常养护质量难以保证。如320国道桐乡段，依据我省的养护定额，该路段正常的小修保养经费需要5.5万元/年，而经营者委托养护公司的小修保养经费为2.2万元/年，仅为正常经费的40。小修保养经费的不足，直接导致小修保养水平的下降。3、日常养护管理力量不足。由于收费公路经营者以利益最大化为经营目标，为了节约管理成本，其管理人员中养护技术人员的配备普遍不足。因此，也严重影响了养护的科学化和规范化。（二）养护大中修工程不能科学安排。公路使用达到一定年限后，路况必然会下降，必须进行大中修工程进行修复，全面恢复路况。但是，收费公路养护大中修工程却常常不能得到科学安排，主要体现在以下几个方面：1、收费公路的大中修里程与其在国省道中所占比例而言偏低（xxxx年以来有较大改善）。xxxx年以前，收费公路大中修完全由业主自行安排，收费公路大中修的投入很少。xxxx年我省实施干线畅通工程，省出台了收费公路大中修的奖励和补助政策后，全省收费公路业主投入大中修工程的积极性得到很大提高，收费公路大中修里程大幅度增加，且3年来均保持较大的总量。如xxxxx年收费公路大中修里程为382公里，xxxx年收费公路大中修里程为363公里，xxxx年收费公路大中修里程为374公里，年均大中修里程约占国省道收费公路里程的13.5～14.2。2、预防性的养护措施采用少。由于业主对养护的重视不够，收费公路项目通常很少采取沥青微表处、稀浆封层等预防性的养护工程措施，大都是等到路况急剧下降后，才安排大中修工程。因此，收费公路大中修的投资普遍较大。从已批复的xxxx年普通国省道路面整治工程大中修工程的平均投资来看，每个收费公路大中修工程平均投资为3225万元，每个非收费公路大中修工程平均投资为1406万元。这固然与普通国省道收费公路中公路技术等级普遍在二级以上有关，但与其未采用预防性养护措施，造成后期大中修投入增加也是有很大关系的。3、大中修计划落实难。由于普通收费公路效益普遍不佳，据不完全统计，目前我省普通收费公路项目中还贷困难的约占62，其中仅能付息的占58，利息都难以支付的占42，且存在着亏损面继续扩大的趋势。对于亏损的项目，经营业主自然无力对所经营公路进行养护；对于盈利的项目，经营业主出于利润最大化和短期行为的考虑，也不愿进行必要的养护以确保公路处于良好的技术状态，或者将养护计划和养护经费压缩至最低水平。因此，很多收费公路路段客观上急需进行大中修、省市公路管理部门也将其列入了年度大中修计划、甚至收费公路经营管理单位已经与市级公路管理机构签订协议的情况下，到了真正落实计划、需要业主拿出工程配套资金的时候，协调仍然是困难重重，难度很大。如xxxx年路面专项整治计划项目中，部分项目如320国道富阳段、329国道上虞段等，都由于业主拿不出大中修资金而面临推迟或取消。日常养护的不到位和养护大中修工程不能科学安排，其直接后果就是路况下降，整体路况差。虽然从xxxx年以来，我省实施了干线畅通工程和路面整治工程，对收费公路大中修进行了大力地奖励和补助，在改善收费公路路况方面取得了很大成效，但由于我省收费公路养护和大中修的欠帐时间长，收费公路总量大，因此，要提高收费公路整体路况，从根本上解决收费公路路况差的问题差距还很大。目前，在我省各市，国省道中路况最差的，基本上都是收费公路。在xxxx年上半年交通厅厅长信箱收到的、关于公路养护方面的投诉中，有55％是关于日常路况的，在关于路况的投诉中又有60％是关于普通收费公路路况的，由此可见一斑。二、造成收费公路养护管理难的原因由于我省收费公路发展仅20年左右的时间，各级政府和管理部门对发展收费公路经验不足，各项制度大多是边实践中边建立，到目前为止还不完善。同时，由于经济社会的迅速发展，导致了客观环境发生了很大的变化，政府的政策也频频变更。诸多原因，造成了收费公路养护管理难的现状。（一）收费公路缺乏稳定的养护投入保障机制。由于公路养护投入具有6-10年为一个周期的特点，而收费公路经营企业的财务报告却是以1年为单位的，两者之间存在基本性的矛盾。因此，急需建立专门的保障机制，才能较好地满足公路养护对资金的需求，保障公路路况水平。以下将对此观点进行详细地阐述。公路路面在正常的使用条件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和养护条件下，路面也将随着使用时间的延长而逐步老化、磨耗，路面强度、平整度等技术指标逐渐下降，到最后各种病害发展得越来越快，不能通过小修和保养来维持路况，就需要进行大中修。由于车辆超载等因素的影响，路面实际使用寿命一般为7-10年，有的甚至在7年以下。在这个周期内，养护投入（包括小修保养经费和大中修工程经费）并非每年均摊，而是第一年最少，以后逐年增长（如下表）。在实施大中修工程的年份，该年度养护投入更将是其他年份的几十倍（如年小修保养经费为5.5万元/公里的4车道一级公路，仅加铺5厘米沥青罩面的大修经费约80万元/公里，若重做基层和面层则大修经费约需200万元/公里，分别为其他年份的14.5倍和36倍）。路面使用年限影响系数K值表路面类型使用年限（年）12345678910沥青混凝土0.960.981.001.031.071.121.18---水泥混凝土0.940.960.981.001.031.061.091.121.151.18（说明：本表节选自《浙江省公路养护工程预算定额》）而收费公路养护企业，其财务核算却是以1年为单位的。打个比方，某收费公路项目在未进行大中修工程的年份，一年的收费额为5000万元，支出日常养护经费600万元，其他征收和管理成本800万元，支付财务费用（银行利息等）1000万元，余下的2600万元在缴纳税收和按照财务制度规定进行其他项目提取后，就可以按照公司章程，作为利润向股东分配。这是符合国家的有关法律法规的，没有违法违规的问题。但是在需要进行大中修工程的年份，问题就出现了。一年的收费额仍为5000万元，需支出养护大中修工程费6000万元，其他征收和管理成本和财务费用仍为1800万元，这一年公司将亏损2800万元，而且依据有限公司的有关规定，股东也没有义务再拿出资金投入公司。这样，很可能导致公司无法运转。因此，公司会选择不进行大中修，或向政府要求补助的办法来避免陷入困境。不进行大中修，路况将处于一种糟糕的状态，影响公路的安全畅通。仅由于经营者的亏损而给予补助，政府将面临着把公共资金投入私人部门的指责，缺乏充分的合理性。目前，在我省仅有少部分收费公路经营企业按年预提大中修经费。根据我局对xxxx年部分收费公路项目的审计，40个经营性项目中，有6个计提了大中修费用，仅占项目数的15％。而且，这些项目预提大中修费用的比例也是由各经营者自行制定的，各不相同，很难说符合科学的标准。（二）与《收费公路管理条例》配套的相关规章制度尚不完善。xxxxx年国务院公布了《收费公路管理条例》，明确了收费公路养护的基本要求。但是，有关的部、省与《收费公路管理条例》配套的相关规章制度尚不完善，缺乏有关的养护质量的具体标准和相应的处罚实施细则，导致条例中的有关规定难以贯彻落实。主要是：1、缺乏科学的路况检测手段和定量的养护质量标准。目前，我省各市均已建立了对收费公路每季度进行养护检查并通报的制度，但这种检查大都采用巡查和检查的方式，对道路的养护状况通常给出定性的评价如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“国际平整度指数IRI是…”；对指出存在问题的表述如“部分路面病害较多”，而不能做出定量描述如“某路段路面状况指数PCI为…”，远未达到“用数据说话”的水平。同时，缺乏对收费公路定量的养护质量标准，即对路况必须达到怎么样的养护质量标准，没有具体的规定。因此，目前的养护检查能够发现一些比较明显和突出的问题，但不能对路况作出定量的评价，也难以在这样的检查结果基础上进行处罚或制裁。2、缺乏将路况养护质量标准和相应处罚措施联系起来的制度和办法。《收费公路管理条例》法律责任一章中，规定了对“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的”等行为，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处5万元以上20万元以下的罚款。对“违反本条例的规定，收费公路经营管理者未按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程进行收费公路养护的，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门责令改正；拒不改正的，责令停止收费。责令停止收费后30日内仍未履行公路养护义务的，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门指定其他单位进行养护，养护费用由原收费公路经营管理者承担。拒不承担的，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门申请人民法院强制执行。”《条例》的养护要求和各种处罚措施都已经明确，但目前我省尚未有相关的实施细则，没有对未按照国家标准和规范、国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程进行养护的行为进行具体的细化、衡量，规定行为达到何种程度，采取何种处罚措施。因此，在实际的养护管理中难以落实。3、缺乏对未达到养护质量标准的收费项目进行有效制裁的措施。由于缺乏相应的实施细则，明确规定养护质量标准，以及未达到养护质量标准的由谁、经过什么程序、进行何种处罚等一系列问题。目前，对一些养护投入严重不足，路况极差的收费公路项目，我省主要是采用协商、奖励的办法，引导、鼓励经营者加大养护投入，加强养护。尚未有采取罚款、责令停止收费、进行强制养护等处罚措施的。只有鼓励和处罚两手一起抓，一手软，一手硬，才能真正地使收费公路养护管理走出被动的局面，促进收费公路养护的发展。（三）在收费公路初期发展中遗留问题导致收费公路养护管理难。如前所述，收费公路的发展尚处于初期阶段，经验的不足，制度的不完善，和社会总体经济水平的迅速发展，导致收费公路所处格局的变化，带来了一系列的遗留问题。这些问题的处理，直接关系到收费公路的养护管理。主要的如：1、大部分项目在《投资协议书》中对收费公路经营者的养护责任未予以具体明确，仅简单约定经营者“依法承担养护责任”，有的甚至没有提及。在谈判过程中，投资者只考虑其收费权可能取得的收益，忽