县事业单位改革调查与思考

县事业单位改革调查与思考县事业单位改革调查与思考在计划经济体制下形成的事业单位，在发展过程中暴露了许多问题。这些问题的存在，就像前进道路上的荆棘，严重制约了事业的发展。如何破解？出路在哪？是我们面临的困惑问题。为此，我们就我县事业单位改革进行了全面深入的调查，并作了一些探讨和分析。荆棘载途，五大问题呼唤改革全县现有各级各类事业机构===个，其中：副县级=个，正科级==个，副科级==个，股级===个；全额拨款===个，差额拨款===个，自收自支===个。现有干部职工=====人，其中系统====人，卫生系统====人，占事业单位总人数的==.=%。有各类技术人员=====人，其中高级职称===人，中级职称====人。事业单位共有资产=.=亿元，负债=.==亿元，净资产=.=亿元。通过调查，发现事业单位主要存在如下问题：（一）政事不分，利益为本。由于历史原因，政府部门受机构和编制数额的限制，部分行政机构成建制转为了事业单位，还有些政府工作部门下设了一些事业单位，作为其附属单位。这些机构兼有政府行政职能和社会化服务职能，造成了严重的政事、事企不分。例如：县城市容市貌管理职能分散在建设局下属的城管大队、环卫处、市林园林管理处等单位，存在多头执法、重复执法现象，既加大了行政成本，又增加了监督管理对象的负担。又如：房产局现有===人同在一个院子内上班，共担行政、事业职能，目前机关定编==人，下属单位定编==人，谁在机关，谁在事业混淆不清。近些年来，在利益机制的驱动下，又有不少部门，特别是一些集行政管理、技术服务或生产经营职能于一体的事业单位，开展“曲线救国”，纷纷成立了事业单位，并把行政权利向其转移，实行垄断专营、以权经营、以权谋利、强制服务等等，让其充分发挥“杠杆”作用，对外收取名目繁多的费用，以丰富本部门的“钱柜子”，进而丰富职工的“钱袋子”，这实际上是为事业单位的发展设置了障碍，弄得民众怨声载道。由于事业单位的行政和服务的主体不分，甚至主体倒置，使事业单位既不能有效地为社会提供非盈利服务，又不能在市场中参与竞争、自我发展，而且阻碍了政府行政管理体制改革和职能的转变，降低了政府行政效率，也严重影响了经济发展环境秩序。据了解，县优化办每年受理的申诉，绝大部分是发生在事业单位中。（二）机构臃肿，人员冗杂。事业单位本来是应事业发展之运而生，但我县大多数事业单位都是在计划经济体制下职能泛化、部门利益驱动和条块分割等原因而形成的，致使事业单位机构设置过多、过散、过滥。一些职能任务单一、长期没有业务活动以及职能交叉重叠的事业单位仍然存在，“一人办、二人站、三人所”的现象普遍。“庙”多，“和尚”、“方丈”自然多。例如：县广播电视系统人数多达===人，比炎陵、茶陵、株洲县三县的总人数还多，接近市广电局的人数；又如：卫生系统，按卫生部每千人口配备=名医务人员的标准测算，我县的医务人员应控制在====人以内，但目前卫生系统医务人员达到了====人，超标===人。不仅如此，在事业单位改革相对滞后的情况下，党政机关精简缩编人员、企业改制“回流”人员以及政策性安置人员纷纷涌向事业单位，使事业单位成为了机关人员分流的“蓄水池”和企业卖断人员、政策性安置人员的“避风港”。据统计，近==年来全县安排大中专毕业生=====多，安置城镇退伍军人===多人，有==%以上被安排到了事业单位，导致事业单位人员近==年翻了一番。机构、人员的膨胀化，使政府财政成了“吃饭财政”。据统计，我县用于事业单位的人头经费支出占了财政总收入的==%以上。（三）依赖母体，机制不活。大部分事业单位吃财政“饭”靠政府“喂奶”生存，也有部分事业单位靠主管部门“输血”养活，躺在计划经济体制的“襁褓”中，不参与市场竞争，坐享其成，不仅导致国有资产和生产要素的闲置，而且使事业单位社会公共服务功能不断弱化、萎缩。据调查统计，我县事业单位人员中，全额拨款的占==.=%，差额拨款的占==.=%，真正自己创收的仅有==%。事业单位用人制度僵化，分配制度呆板，缺乏激励机制和约束机制，人员能进不能出，能上不能下，待遇能高不能低以及干与不干一个样，干好与干坏一个样的现象，不仅挫伤了事业单位人员的积极性，造成了人才流失，而且制约了事业单位的自身发展。例如：卫生系统仅有的==名高职称技术人才，已有=人辞职或外调，留下的技术业务骨干也大多是“身在曹营心在汉”。去年人民医院内、外科=名具有高级职称的医师因分配机制不活，自身价值难以体现的情况下，以年薪==万元应聘到醴陵一家私立医院，致使该院有些专业和项目暂时无法正常开展。又如：系统，近年来有===多名骨干教师流向沿海和内地私立学校，使部分学校的整体师资力量不能提高，甚至下降。（四）供养错位，发展受限。按照社会主义市场经济体制的要求，财政对事业单位的经费补助范围仅限于市场失灵的公共领域，事业经费拨款应从生产性、经营性事业单位中退出。目前，我县部分属竞争性、盈利性事业单位由于各种原因仍享受财政拨款，而一些公共事业领域动财政实力不足，既“无钱养兵”，又“无钱办事”。这样不仅不能使财政事业经费充分发挥效益，而且还助长了部分事业单位的消极性和懒惰性，并阻碍了改革的深化。如：我县去年经费总预算====万元，占财政总收入的==%，其中：用于非义务的经费就有===万元，占经费的==%。在预算经费主要用于保人头经费的情况下，许多危房校舍都没有资金改造，更谈不上教学条件的改善、现代化手段的推广。如果逐步削减直至取消收费范畴内的高中、职业学校的财政拨款，让其参与市场竞争，成为盈利性的市场主体，我县义务的事业经费状况就会大有改善。（五）主体单一，活力不足。目前，我县的事业单位绝大多数是国家投资、政府举办的，资金来源渠道和投资主体单一。由于社会资金进入基础性、公益性事业领域的壁垒太多，导致事业单位管理行政化、经营垄断化、产权单一化、虚拟化。这样，一方面，政府兴办事业的精力及范围毕竟有限，办不了，也办不好；另一方面，这种单一事业兴办主体也适应不了县域经济和社会发展的需要，适应不了广大人民群众日益增长的物质和文化生活需要，出现了诸如多块矛盾、供求矛盾、职能范围的矛盾、服务水平的矛盾、经济利益和自身发展的矛盾。从我县的县情来看，保住事业单位的基本经费就算不错了，根本谈不上拿出更多的资金用于事业单位的发展；同时，现在有绝大部分的.单位负债累累，困难重重，都处于“求生存”阶段，根本不想谈“谋发展”。这些问题的存在，使事业单位既不适应优胜劣汰的市场竞争，又制约了事业单位的自身发展壮大。革故鼎新，欲将征程变坦途上述可见，事业单位已经到了非改革不可的时候了。但是，这支队伍如此之大，涉及面如此之宽，是不可毕其功于一役的。根据我县实际情况，借鉴外地和我县事业单位改革探索所取得的经验，按照“脱钩、分类、放权、搞活”的基本原则，我们认为我县事业单位改革：总体思路要明确，改革主题要突出，突破口要准确。（一）明确总体思路我县事业单位改革总体思路的初步构想是：“紧扣一个目标，突出两个置换，深化三项改革，创新四个机制”。“紧扣一个目标”：事业单位改革的目标是加快事业单位市场化、社会化进程，实现事业单位投资、创办主体多元化，促进社会各项事业健康协调发展。“突出两个置换”：一是置换事业单位人员身份，实现由固定用人向合同用人转变，身份管理向岗位管理转变，单纯的行政管理向法制管理转变，行政依附关系向平等人事主体关系转变，“单位人”向“社会人”转变。二是适度置换事业单位产权，凡属经营型、竞争型、中介型的事业单位的产权以及公益型事业单位中可市场化的产权都应按照“国退民进”的原则进行置换。“深化三项改革”：一是深化事业单位分类改革。二是深化以全员聘用制为中心的人事制度改革。三是深化以“按劳分配、效率优先、兼顾公平”为基本原则的分配制度改革。“创新四个机制”：一是创新管理科学的市场化运作机制。二是创新充满生机与活力的用人机制。三是创新形式多样、自主灵活的内部分配机制。四是创新和完善事业单位养老保险、医疗保险、失业保险等各项社会保障机制。（二）突出一个主题由于事业单位性质和社会功能以及发展趋势千差万别，在明确改革总体思路的前提下，我们认为应突出“分类改革”这个主题，只有先分类，才能对症下药。具体地说，把事业单位大体分为行政执行、社会公益、中介服务、生产经营四类，采取不同的改革措施，分类指导，整体推进。行政执行类：按照“清理、归并、精简、规范”的原则，对其行政管理职能视条件收归行政机关，或通过授权、委托由事业单位承担。对职能相似、相近或交叉的单位，合并重组，压缩精简，原则上一个部门只能设立一个综合性的执法机构。对授权、委托承担行政管理职能的事业单位的人员，对具备条件的择优录用，经批准可参照公务员制度管理。其他人员一律置换身份，参与其他事业单位的竞聘上岗。这类事业单位的改革任务主要是深化财政供养体制改革和管理体制创新。社会公益类：按照“整合资源、调整布局”的原则，以社会效益和市场需求为取向，对职能相同或相近而重复设置的，进行跨部门重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的，进行合并；对任务不足、长期不出成果、社会效益差，经费没有来源，职能已转移、消失以及长期未配备工作人员的“空壳”事业单位，予以撤销。条件成熟的单位，也可尝试进行产权制度改革，实行民营化运作。中介服务类：按照“脱钩、改制”的原则，全部与主管部门、挂靠单位彻底脱钩，改制成为自主经营并独立承担经济责任、法律责任的社会中介机构，其资产和人员全部实行“两个置换”。生产经营类：按照“转企、改制”的原则，推行产权制度改革，建立科学的法人治理结构，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。对承担部分服务管理职能的，可在服务管理职能与生产经营业务剥离后，进行企业化运作，实行“两个置换”。（三）找准一个切入点事业单位改革要走出过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，必须要在产权制度改革上大做文章。产权制度改革是事业单位改革的“切入点”和“突破口”。事业单位同企业一样成为市场主体，它的市场准入与企业相同，要有明晰的产权关系，保证其市场主体行为的自主权利，以争取利润和效益的最大化，并且把风险降到最小。目前，许多事业单位不能摆脱对政府主管部门的依赖，不能发挥自身优势，资源浪费严重，其主要原因就在于没有解决事业单位产权界定的问题。因此，明晰产权关系，建立独立的法人治理结构，是事业单位走向市场的根本问题之一，是事业单位改革的核心问题。创新事业单位产权制度主要有两项内容：一是竞争性经营性事业单位改制。对这类单位采取“国退民进”、产权置换的方法，改为股份合作制、合伙制、有限责任制等多种形式的经济实体。在改制过程中必须做好清产核资、资产评估、产权界定以及改制对象的社会保障等工作，防止国有资产流失，防止出现大的动荡。二是要鼓励社会力量投资举办各项事业，实现社会事业投资多元化，改变政府包办、垄断的事业投资主体单一的局面。未雨绸缪，改革影响的预测与分析事业单位改革是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性强，风险性较大。改革这步棋已经举起，在“走招”之前我们不仅要谋划如何“布局”的问题，还要考虑“走招”之后将会产生什么效果、制约“走招”的因素有哪些。根据改革初步构想，我们就改革的时机条件、对事业发展的有利影响以及制约事业单位改革的因素进行了预测和浅析，供领导决策和取舍。（一）全面启动改革的时机和条件基本成熟事业单位改革是大势所趋，形势所迫，现实所需。随着我县企业体制改革的顺利完成，事业单位改革的时机日渐成熟。一是国家关于事业单位改革政策不断完善，为我们提供了政策依据。事业单位人事制度改革自中央到地方都出台了文件，并进行了部署。今年初，国家发改委又召开了“公共服务体系改革国际经验与中国事业单位改革研讨会”，提出了事业单位综合配套改革的设想，为我们进行事业单位改革指明了方向。二是外地的改革实践为我们提供了很好的借鉴经验。国家出台事业单位人事制度改革政策后，全国各地相继出台了实施方案，如：某省市、某省盐城、某省通城等已经进行了人事制度改革；某省南京和我省邵阳市率先对医疗体制进行了改革，打破了现