太原道：民国早期山西村治的理论与实践

太原道：民国早期山西村治的理论与实践太原道：民国早期山西村治的理论与实践当前政治学、.学界一个热点问题是关于村民自治的研究。改革开放以后，在.政府的推动以及宪法和有关法律保障下，各地先后开展村民自治活动，村民获得民主选举、民主监督、民主决策等对村庄公共事务的相对自决权。党的十五届三中全会还肯定了村民自治是中国共产党人领导中国农民的又一创造。而这似乎形成了这样一种观点：即放手让村民进行自我管理的基层自治活动是1980年代改革开放以后才出现的。其实历史资料表明，早在民国早期中国大陆就有过所谓“村治”的实验[1][1]，并且在当时成为学术界争论的一大热点。南京.政府成立以后，曾以在全国较早进行村治实验的山西村治模式为蓝本向全国各地推行到村治实验?(虽然后来村治很快被所谓剿匪而设置的保甲体制所代替)。从历史起源来看，山西村治无疑在当时具有制度创新的意义和地位[2][2]。本文试图考察山西村治的缘起、发展及其历史意义。一、山西村治的缘起与发展从地域上来看，中国的村治经历了“翟城村→定县→山西→全国”影响逐步扩大的四个阶段。最早的村治当属清末河北定县的翟城村治，这是由当地乡绅米迪刚兄弟组织进行的农村改良实验，取得较大成功。当时孙发绪任定县县知事，积极支持翟城的村治事业，并在全县推行村治，为定县争得“模范县”的称号。当时的黎元洪总统因孙发绪“所办模范村铮铮有声”[3][3]，便委任其为山西省长。孙发绪就任后特别注意村治，逐渐尝试着将定县的村治模式移植到山西。然而，孙发绪任职不久即因政争去职，离开山西。如果说中国村治的最初萌芽是在定县翟城，那幺将这种村治的影响扩大到全国的，则是阎锡山主政山西以后的事情了。1917年孙发绪离开山西以后，阎锡山继任山西省长，继续村治模式的探索与尝试。延续村治的政策，不仅与保持当时政策稳定性、连续性有关，而且也与阎锡山本人对农村管理的思想有关。一个非常有意思的事情是，不管是定县翟城的米氏兄弟，还是阎锡山，早年都曾留学日本，日本农村管理体制的有序性和有效性无疑对他们都产生一定的示范作用。我们可以大胆推测，中国农村村治很大程度上是从日本移植过来的。这种移植与当时或更早时间晚清新政中对地方自治制度从日本移植有很大的历史关联性。从历史发展来看，山西村治经过了官办村政时期和村民自办村政时期两个阶段：首先由山西政府编行村制，划定村界，并建立了“村—闾—邻—农户”四级的村级组织管理体系；其次“把政治放在民间”，村治主体由政府转向村民，村治也就发展到村民自办村政阶段。（一）编村（村制）—官办村治时期当时正值北洋军阀内部派系纷争，国内政局混乱。阎锡山深知要想施展自己的政治抱负，还缺乏相当的实力。于是他退守山西，从政治、经济、军事等各个方面积聚实力，开始了其十年建设时期。在“保境安民”的口号下，阎锡山于1917年10月发表“六政宣言”，推行水利、蚕桑、植树与禁烟、天足、剪发（男人剪辫子），后来又增加种棉、造林、畜牧，合称“六政三事”。1918年4月以后，阎又推行积极发挥民众作用的“用民政治”，提倡发展民德、民智和民财,[4][4]并将“六政三事”作为“用民政治”的重点内容。为了推行“六政三事”，阎锡山动用了官方的力量，采取行政手段强制实行。他先后设立六政考核处和政治实察所等专门机构，负责有关政事的考核与监督。他还设计了“用民政治的构造”，即“行政网”。在他看来，“大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好、愈进步”，“故欲期政治得良好之结果，须先从极密之行政网起。鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人,网能密到此处，方有政治可言”。[5][5]他还认为，“村者，人民聚集之所也，为政不达诸村，则政乃粉饰，自治不达于村，则治无根蒂，舍村而言政治，终非彻底之论也。”[6][6]基于这种理念，阎锡山便着手实行“村制”，建立以村为单位的行政统治网，强化基层行政组织的作用和力量，以便进行有效统治。1917年10月，山西省署颁布《各县村制简章》，进行户口调查，编行村制，划定村界。具体方法是，一村村民300户者设村长1人，村副1人。多于300户者酌增村副，便至多不得超过4人，少于三百户者只设村长1人。[7][7]村长副的主要职责是“上传下达”。后来在编村的基础上又设立了闾和邻：每5家为一邻，设邻长一名；每25家为一闾，设闾长一名，闾长在村长副之下，受其指挥。至此，建立了村—闾—邻—农户四级的村级组织管理体系。村制的推行，使得山西建立了上下贯通、应用自如的行政网络，为其政策法令的贯彻执行奠定了组织基础。我们知道，自古“皇权不下县”，也就是说在中国封建帝制时期，县为最基层的政权机构，在县政权之下，国家由于无法支付高昂的管理成本，再加上国家政权对县下的乡村.只实施维护.治安、征发赋役之功能，因此无力也没有必要在县下再设立行政机构。这样一来，县级层面就成为国家政权力量与乡村自主性力量的边界，国家政权与乡村自主性.力量之间彼此达成共识和默契。这种格局一直延续到晚清。辛丑之变不仅使清王朝欠下巨额的赔款，而且也使满清政权在人们心目中的合法性地位受到质疑。为了偿付赔款，王朝政权加大了对乡村.的汲取力度，尤其是不分时令不限额度的摊款使国家与乡村.的关系更加紧张。同时发展为实业，修桥铺路，兴办.教育，建立警察保卫系统，等等，使国家更有理由越过原来默认的边界，向乡村.介入，设立各种组织。清末新政时这种介入往往以“地方自治”的名义展开，尽管晚清政权垮台了，后来的民国政权也没有中断以“地方自治”名义进行的国家介入乡村.的历程，这种历史事实被学术界称为“国家政权建设”过程（Nation-building）。阎锡山在山西全省进行的编村，从组织体系上完成了机构构建设过程，并且想利用这一组织网络动员广大村民发展“六政三事”。按照原来的设想，“六政三事”无不有利于广大的村民，但是由于宣传不当，缺乏一支实施村治的廉洁高效的队伍，再加上强迫命令，导致村民对“六政三事”既不主动，也不积极；既不理解，也不配合。这些问题使阎锡山认识到，“六政三事”仅凭官方力量，运用强制性的行政措施根本无法达到预期目的，他不得不承认“六政三事”是“治标之举”，而非“治本之政”。[8][8]（二）“村本政治”—村民自办村政虽然编村制取得了一定的成效，但“晋省之村制，虽奠粗基，然为村本政治之初步，乃官治提倡村制之时代，而尚非村民自办村政之时代也。”[9][9]阎锡山也认为，这只能算作“粗治”，于是提出了“把政治放在民间”的主张，“说到办法一方面，放在民间这句话，究竟是放在县对呢？还是放在道对呢？我以为县、道都不对，放在村顶对，所以我名之曰“村本政治”。以一村为单位，组织成有机的活体，使人民有自动的能力。“[10][10]这就是要以村为基本政治单位，实行“村本政治”，是村制的继续和发展。因为在阎锡山看来，“一省以内，依土地之区划，与人民之集合，而天然形成政治单位者，村而已也。村以下家族主义失之狭，村以上之地方团体失之泛，唯村则有人群共同之关系，又为切身生活之根据，行政之村舍此莫由。”[11][11]1922年改进村制，开始“村民自办村政之时代”。在村民自办村政过程中，山西村治的各项制度设施趋于完备。具体来说：1，村民议事机构－村民会议作为全村的民意机关，村民会议的职权包括选举村长副及村监察员、息讼会公断员；议决县区政府交办的各种事项，议定和修改村禁约及村规，村长副、村监察委员会以及20人以上村民提交的事项也往往由村民会议议决。村民会议的运作机制是，一家出一人，或按成年男子全数到会，所议事项的决策权由村民会议还是村长副决定，“均听各村先定办法，遇有争执，区长或知事为之解决。”[12][12]设立村民会议与以往习惯不无关系，晋省遗风“遇是无不公开商办，村民会议，亦即承此习惯扩充而集合之”。[13][13]至于村民会议的章程，“由各村自定，暂以习惯而行，不以成文法绳之。”[14][14]2，村政的执行机关－村公所村公所是执行村务的行政机关，一般由7人组成，包括村长副及闾长。根据有关规定，村公所在村务决策时，实行合议制，即“必须以合议制多数议决以执行”；但在执行村务时则采用分权制，由闾邻长互选数人，分司村款、保卫团、积谷、学务等各项事务。[15][15]这种制度设计对于我们当前村委会的决策与执行机构都有一定的借鉴意义，也就是说，我们也可以借鉴山西村治的做法，将决策与执行分开，采用不同的原则。3，村禁约—村之“宪法”村禁约是“保障好人，制裁坏人”的自治方法，阎锡山称之为“村宪法”，由村民会议制定，“乃全村共守之信条”。凡是妨害公共安宁秩序、妨害公共事务、交通卫生以及他人财产身体，以及按照一村风俗应禁止的事，由县区人员根据村禁约的规定以及执行简章，帮助各村召开村民会议。各村的村禁约没有统一的定法，“议定禁约，要在适合其村情，及能使人人共守，故各村村禁约，大纲相同，纲目各异。但求适合村情，不取统一之定法也。”[16][16]凡是违反禁约者，就要受到制裁，但制裁的执行过程不能由村长副自行决定，必须由村闾长7人以上合议处理。如果闾长不足7人，必须加入邻长共同商量。对于因违犯村禁约而所罚之款项将作为村费，纳入村财政，以维护村公所的正常开支。4，村财政村财政是一村命脉。根据当时的规定，村民会议选出2个公正廉明之人，专门管理村款，其中一人管账，一人管钱。凡是村里的开支，必须经管理村款人员之手。管账人员必须对于村款的收支随时登记，注明日期，每月结算一次，如村款过于简单，可三月结算一次，至年终时再总结一次。[17][17]村长副对于村款的开支，是村财政的主要内容，也是村监察委员会监督的主要内容之一。村长副在每年春节20天内将上年村款的帐簿，送交监察员检查。监察员检查完毕后，会同村长副“开列清单，连名公布”。如果发现村长副有贪污舞弊的情况，上报县区，进行查办。村财务公开的制度使村长副对村款的开支受到强有力的监督与审查。5，村监察委员会监察委员会是村民行使监察权的机关。为了能正确公正地行使监察权，由村民会议选出5-7个“公正廉明之监察员”，采用“多数会议之制”，处理会内事务。监察员的职务是“专司清理村公款，有无浮滥，纠察执行村务人员能否尽职”。为了使监察员充分了解并正确行使其职权，山西各县的村监察员在每年改选后的一个月内，由各县分区（或段）进行训练。6，息讼会息讼会是平息诉讼的专门性调节机构，旨在化解百姓纷争，稳定地方秩序。息讼会由村民会议推举出来的公断员5-7人组成，互推会长一人。处理事件时，取决于多数公断员的意见。如果正反票数相等，则由会长决定。两村人民发生争执时，由两村的公断员组成临时公断会，共同处理。息讼会只是一个调节机关，所作出的决定没有法律强制力。凡是遇到争执事件时，必须双方请求调处，才由息讼会公断。不愿公断或不服公断的，可以起诉。7，保卫团设立保卫团的目的在于抵御外来盗匪，维护地方治安。按照当时的规定，村中18岁以上35岁以下的壮年男子都被当作团丁，轮流巡逻放哨，“稽查联防”。保卫团由下至上分为牌、甲、村团、区团、总团五级组织，经常进行训练。训练的内容有精神和技术两个层面，精神上的训练就是使团丁都知道，“团结好人，保卫地方，为应尽之责任。[18][18]技术上的训练主要是“拳术与八法枪手掷弹诸技”的操练，旨在使团丁有团结自卫的技能。8，整理村范整理村范与村禁约互相配合，“以村范开其先，以禁约善其后”。[19][19]整理村范的方法主要采取劝导说教的方式，分宣传、调查、处置三个步骤进行。1，办理村政人员达到一个村时，先集合村民及村闾邻长，将宣传和讲解整理村范的意义和好处。2，宣传之后，就要挨家挨户调查，将村中的各项嫌疑人（时称“坏人”）均逐一查明，然后登记造册。[20][20]3，对这几项坏人检举完毕后，把他们召集到村公所分别给予处置。处分以悔过自新为主，情节较为严重的，也只处取保监视。对失学儿童因学校不便而失学的，由县督饬村长副添设学校；无故失学者勒令入学；因贫困失学的，命其农闲时入学，或免收学费。阎锡山希望通过以上各项村治设施，试图达到“村村无讼，家家有余”的目的。那幺，阎