1980年代以来我国战略规划研究的总体进展(1)

1980年代以来我国战略规划研究的总体进展罗震东；王兴平；张京祥转贴于：城市规划师考试网ReviewtheResearchofStrategicPlanninginChinasince1980sLUOZhendong,WANGXingping,ZHANGJingxiangAbstract：ThestudyandpracticeofstrategicplanninghasbeenthehotissuesinChinasince1980s,andmadesatisfactoryprogresses,joinedwithoverseasadvancedtheoriesanddomesticreality.However,theresearchandpracticeisstillinitsstartstage.Thispaperreviewstheliteraturesandsummarizestheprogress,thefurtherresearchtrendisalsosuggestedintheconclusion.转贴于：城市规划师考试网Keyword：strategicplanning,progress,China转贴于：城市规划师考试网提要战略研究一直是城市规划的研究重点。随着全球化进程的加速，我国规划界自1980年代以来关于城市战略规划的研究与实践逐渐加强，在不断引进国外先进理论的基础上积极与中国城市发展的实际相结合，取得了丰硕的成果。然而我国城市战略规划研究仍处于起步阶段，还有许多的问题与领域有待探究。本文在对大量资料分析总结的基础上，综述了这一时期我国战略规划研究的总体进展，并提出未来的研究趋势。转贴于：城市规划师考试网关键词战略规划80年代以来进展中国转贴于：城市规划师考试网文章编号1000-3363(2002)03-0049-05中图分类号TU981文献标识码A1总体状况我国关于空间发展战略的研究最早出现在区域经济发展规划层次，关于城市空间发展战略规划的研究则起步于1980年代，在介绍国外战略规划实践与理论的基础上发展起来并逐渐成为城市规划研究的重点和焦点。对于国外城市战略规划理论与实践的介绍主要集中于以英联邦国家为主的规划体系的评介。这其中包括英国的结构规划(王丽萍1993；汤黎明1993；于立1995；唐子来1999；陈秉钊2000)、战略规划指引(许瑞生，赖惠芳1999；罗震东2001)、大都市战略规划(Daveshaw，王红扬2001)、新加坡概念规划(薛普文1995；唐子来2000)、加拿大的大都市战略规划(曾法龄1992；和田喜彦1995)、香港全港发展策略(普赖·EG，于泽1996；李庚1997；侯丽，栾峰2000)等。此外关于国外大都市战略规划机制的介绍还包括汉城(SooYoungPark1995)、巴黎(邹欢2000)、东京(谭纵波2000)、纽约(武廷海2000)以及德国的战略规划(吴志强1998)等。丰富的规划实践与理论评介为我国战略规划机制的发展奠定了坚实的基础。1980年代随着我国城市的迅速发展，对于城市发展战略问题的研究越来越受到重视(葛起明1983；彼得.萨伦巴1986；A.拉奎因1996)，特别是进入1990年代在全球化的冲击下对于城市发展的战略性、长期性问题的研究成为城市应对日益激烈的全球竞争的重要手段。在众多关于战略规划的研究中，概念和编制方法的讨论构成了主要内容。关于战略规划概念(段险峰1991；沈德熙1999；张兵2001；赵燕菁2001；王蒙徽2001；吴未2001；崔功豪2001)基本达成共识，关于编制办法的观点基本可分为两类：一是主张将总体规划内容改为战略性规划，形成总体规划即战略规划的逻辑(姚凯1999；赵宝江2000；陈晓丽2000；陈为邦2000；石成球2000；俞正声2000)；一是主张从总体规划中分离出部分内容，建立独立的战略规划层次，形成战略规划——总体规划的逻辑关系(段险峰1991；熊鲁霞1995；李志宏1996；沈德熙1999；苏则民1999；吴志强2000)；或者认为城市战略规划既是城市的发展战略，也是一个城市所在区域的区域规划，可以形成区域规划(战略规划)——城市规划的关系(葛起明1983；吴良镛2000)。转贴于：城市规划师考试网在众多战略规划研究的基础上，我国也进行了部分大都市战略规划的尝试。例如深圳市全市发展策略、广州市总体发展概念规划、南京市城市发展战略研究、宁波城市发展战略研究、杭州市城市发展概念规划等。这些规划实践的大胆尝试极大的促进了我国战略规划的发展。2国外战略规划理论与实践的评介2.1英国战略规划机制转贴于：城市规划师考试网英国是区域规划的起源国，同时也是世界上最早开展大都市区战略规划研究与实践的国家之一，积累了丰富的规划编制与实施经验，成为各国规划学习的典范，也正因如此我国学者对英国的战略规划机制的介绍最为丰富和详细。英国的战略规划机制主要体现在结构规划(StructurePlan)和战略规划指引(StrategicPlanningGuidance)两种类型。王丽萍(1993)首先在其对英国城市规划体系的介绍中详细的阐述了发挥战略规划功能的结构规划的内容、表达形式及其实施与管理。此后于立(1995)在对英国发展规划体系的介绍中再次阐述了结构规划的战略功能，叶贵勋(1998)分析了结构规划灵活性和富有弹性的特点，唐子来(1999)则对结构规划做了更为详尽的总结性介绍。战略规划指引是英国大都市区结构规划与地方规划合并后引入的一种战略规划类型。1993年汤黎明对英格兰大都市区统一发展规划(UnitaryDevelopmentPlan)中的战略指引(StrategicGuidance)做了简要的介绍。此后许瑞生和赖惠芳(1999)对伦敦战略指引做了详尽的评介，罗震东(2001)则在此基础上对英国大都市战略规划机制的源起、内容、编制程序做了详细介绍，并加以评价和总结对中国的启示。与此同时Daveshaw和王红扬(2001)将大伦敦战略规划的演变和最新发展介绍给国内规划界，使得我国对英国战略规划机制的理论与实践有了比较全面的认识和了解。2.2其他国家和地区战略规划机制转贴于：城市规划师考试网其他国家和地区的战略规划机制以新加坡的概念规划、香港的空间发展策略以及加拿大的大都市战略规划最具特色。新加坡的发展规划采取两级体系(tow-tiersystem)，分别是战略性的概念规划(ConceptPlan)和实施性的开发指导规划(DevelopmentGuidePlan，简称DGP)或原来的总体规划(MasterPlan)。概念规划是长期性和战略性的，制定长远发展的目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系。概念规划的作用是协调和指导公共建设(publicsectordevelopment)的长期计划，并为实施性规划提供依据。规划图只是示意性的，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，因而不是法定规划(薛普文1995；唐子来1999)。香港的战略发展规划主要为全港和次区域两个层面，形成了全港发展策略、次区域发展策略两层架构的战略规划系统。全港发展策略制订长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策，作为次区域及地区规划的依据。次区域发展策略将全港发展目标在五个次区域(即都会区、新界东北、新界西北、新界东南及新界西南)演绎为更具体的规划目标(普赖·EG，于泽1996；李庚1997；侯丽，栾峰2000)。转贴于：城市规划师考试网加拿大渥太华大都市的战略规划被认为是控制变化和尽可能创造最佳未来的系统方法，它着眼于实力与薄弱点、风险与机会，是识别和完成最重要行动的一种创造性方法。战略规划意味着通过树立可达到的目标和目的，为市政当局建立一个长远的方向。战略规划的方法包括以下步骤：①规划的组织，包括确定规划的时限、焦点、地理区域，工作预算和工作计划；②审视环境，即考察城市的地位，重点放在各种外界力量上，通过过去的趋势、横向比较、预测、意见调查、问题选择等技术来完成；③编制任务说明，阐明的任务是一份关于组织存在理由的说明，它也表明作为战略开发和贯彻的结果可望发生什么；④外部和内部分析，前者指出外部环境提出的关键性风险和良机，后者指出涉及每项战略问题组织的实力和薄弱点，两者积累形成城市形势的估价；⑤发展目标、目的和战略；⑥编制行动计划；⑦实施(曾法龄1992)。3我国战略规划的研究评述转贴于：城市规划师考试网3.1对战略规划重要性的认识战略规划重要性的认识是一个渐进的过程，它是在我国城市和城市规划不断发展的过程中逐渐显现出来的。1983年葛起明针对我国1980年代初在缺乏国民经济与社会发展长远计划及区域规划的指导下开展城市规划、城市总体规划编制依据不足的状况，提出在编制总体规划之前先编制由政府负责、由计划经济部门组织的城市发展规划。1986年波兰科学院院士彼得·萨伦巴针对我国当时总体规划缺乏区域分析、缺乏城市长远发展展望、缺乏具体实施计划的状况，提出了在总体规划之前应编制区域规划和没有时间期限的远景规划的意见。战略规划在1980年代开始得到重视，这在1991年《城市规划编制办法》对城市总体规划纲要的规定中有所体现，然而从整体来看这一时期战略规划尚未得到充分的重视。进入1990年代，随着城市特别是大城市经济与人口的迅速发展，许多城市与区域问题在普遍缺乏战略性长远性规划的背景下集中出现，使得战略规划的研究与实践变得尤为迫切(熊鲁霞1995；叶贵勋1998)。A·拉奎因(1996)认为如果要加强特大城市和特大城市地区的可持续性，就需要从“静态”的总体规划向无限期的、更加适应变化的战略规划转变。陈秉钊(1996)提出在计划经济向市场经济转轨及经济快速增长下传统的总体规划模式已不完全适应形势的需要，规划应该预见的更远些，重点把握城市发展的大方向、大结构和大的基础设施。姚凯(1999)认为我国城市的发展环境面临着多重变革，一方面城市竞争日趋激烈，另一方面正处于经济转型期，外部环境的复杂性和内部环境的错综性使得总体规划战略适应性的研究变得十分必要。陈为邦(2000)则提出现在的城市规划基本上偏重于物质形态规划，但显然要逐步向战略性、综合性、政策性规划过渡。在1990年代末战略规划的重要性在我国开始得到充分的认识。3.2战略规划概念的讨论转贴于：城市规划师考试网自从1990年代以来我国关于战略规划概念的讨论逐渐丰富。段险峰(1991)认为战略规划主要是通过制定城市或地区的发展目标，明确城市或地区的性质职能，制订开发政策，确立定额指标，为城市发展城市建设提供宏观指导，从而避免城市发展的盲目性和短期性，将城市建设纳入有计划的、长期的运行轨道的一种方法。曾法龄(1992)从企业战略出发认为，战略规划是控制变化和尽可能创作最佳未来的系统方法，着眼于实力与薄弱点、风险与机会，是识别和完成最重要行动的一种创造性的方法，战略规划的关键在于它是行动导向，而不是规划导向。沈德煦(1999)则指出，战略规划是全市域在可预见的未来(X年)对市域范围城市远景发展进行的分析研究，作为城市发展目标和总体规划的支撑和依据。进入21世纪随着广州概念规划实践的成功，关于战略规划概念的讨论进入高潮，并逐渐达成了一定共识。赵燕菁(2001)认为，概念规划所扮演的角色应当是，将社会经济发展的潜在可能和需要(产业结构调整、发挥竞争优势、培育新的经济增长点等)解释为空间的语言(不同功能的空间分布、发展方向、城市结构和基础设施等)；概念规划必然是一个横跨经济与空间的规划，其内容应涉及部分社会经济发展目标并包括了原总体规划大纲阶段的工作。张兵(2001)认为，概念规划就是要表达城市或者区域在一个长久阶段内发展的整体方向，以及指导当前行动的整体框架；概念规划不是什么神秘的东西，不是一种可以和总体规划、详细规划并列的规划类型，更多的是一种工作方法。王蒙徽(2001)、吴未等(2001)认为，概念规划是在大中城市及其经济区域范围内的，以城市性质、基本职能、发展方向和城市体系等