台北市垃圾处理政策制定及运作过程之分析

台北市垃圾處理政策制定及運作過程之分析專題討論三報告學生：柯宇芳指導老師：周素卿主持老師：徐進鈺評閱同學：陳永龍、張儀君研究動機70、80年代反公害運動－社會抗爭風潮人民較政府具有較高環境意識政府自1979年通過「台灣地區環境保護方案」，行政體系升格；1988年通過「廢棄物清理法」，有正式法源。例子1：台北市的資源回收；例子２：全國焚化爐設置。研究發問為什麼是台北市（而不是其他縣市）在解決垃圾問題上，扮演了先導性的角色？台北市在處理垃圾問題中經歷了哪些政治過程？這些政策是歷史性演進的結果，還是偶發性結果？從社會建構觀點來看，經濟社會文化環境怎麼影響垃圾處理法令的制定及運作？「中央－台北市政府－市議會」三者關係，中央如何進行政治／政策性的干預，地方自主性又在哪裏？人民在這個政治關係中的位置？如何參與？政策制定及運作過程中，所有可能行動者的立場、利益目的為何？採取的行動為何？結構性位置為何？研究目的本研究嘗試以台北市政府解決都市垃圾問題的政策制定過程為研究背景，參與行動者為研究主體，以「行動者－政策」關係為概念軸心，認為在政策制定及運行動態的政治過程中，不同利益目的行動者與背後社經脈絡的主導，形構出“行動者－政策”互為主體的複雜微妙關係，藉此剖析出台北市垃圾處理過程的原形，也期望以台北市的例子作為全國的縮影，或在全球環境議題的學術討論脈絡下，找到一個適當的位置。文獻回顧政治過程行動者論述性理解•西方都市政治理論•台灣的都市政治•傅科權力-結構理論與論述分析•論述的辯證•環境論述的形構圖一:文獻回顧解釋架構文獻回顧－西方都市政治理論成長機器視都市為成長機器，將「空間」放到政治經濟的脈絡中，從社區權力的論辯導向以土地開發等政治經濟議題帶入都市政治的研究。政權理論都市發展是由統治政權（governingregime）－公私部門不同群體的聯盟所創造（Stoker，1995）。都市治理能力，需要政府與非政府聯盟夥伴一同創造維持，並非從選舉過程中獲得，權力的流動是powerto過程，並非powerover的控制關係。文獻回顧－西方都市政治理論調節取徑（Painter，1995）（1）、資本主義經濟變遷的本質；（２）、檢視社會政治經濟與文化變遷之間的連結與相關性；（３）、並試圖避免來自馬克思傳統的根本性難題。調節取徑的優勢在於試圖揭露與解釋介於經濟、社會與社會文化氛圍間的連結（Jessop，1990）調節取徑與治理理論的接合調節分析結構性內涵，回應經濟問題的策略能力，結合治理理論，可以進步考量到制度設計、組織間合作、策略及調節目標，來符合調節取徑原始的「經濟活動社會鑲嵌、社會調節的本質」訴求，成為有理論建構，又有經驗兜合的研究架構。文獻回顧－台灣的政治特性地方自治的有名無實中央集權、中央地方權能分立的政治制度中央行政是官派，地方行政首長是選舉選出，地方政治受直接性的民意監督（陳東升，1995)中央的指示，地方政治只能配合。擁有較小的行政權，缺乏充分的地方籌碼相抗衡。中央地方財政資源分配不均政府科層化造成人事行政的浪費；選舉基金地方依賴中央編列的少部分經費，能發展的有限。文獻回顧－台灣的政治特性民主化政治結構的選舉政治環境議題成為政治性討論及選舉支票環境價值無法在實際政治運作中獲得足夠的重視。當選後，無法兌現的選舉支票，為其他經濟開發案所取代。文獻回顧－傅科權力-結構理論與論述分析傅科在研究規訓與性的論述實述時，將焦點放在權力與知識之間的交互關係。權力分析具生產性，透過知識而來；權力是流動可轉換不可見的，在社會實踐中產生影響性。權力是被建構的；權力是多元的（Nash，2004）。他認為，權力沒有agent，是在論述中，並且透過論述把權力有系統地表達出來（Dodd，2003）。傅科認為對權力的”反抗”是權力本質內在特質：「沒有權力關係不帶有反抗的；這種反抗的形成由於正是在權力關係所施行的點上面，因為更加真實和有效。」（Dodd，2003）。文獻回顧－論述的辯證論述不可能置外於社會生活。社會生活也無法抽離”制造論述”。論述是人為-服從人思考及行為而來的權力。因此，當我們將自己關在他人建構的系統及事物中，去理解這個社會建構，最好的方式是用”語言關係的論述”以及”其建構的權力”來達成。圖二：六種moment的認知地圖（譯自Harvey,1996）制度／儀式信念／價值／慾望物質實踐論述／語言社會關係權力社會過程文獻回顧－環境論述的形構環境論述的基本形構是“人與環境的關係”（Teymur，1982）在什麼範圍或層次發生？他們存在的條件是什麼？他們的地位是什麼？什麼支配了論述？是誰說了什麼？所使用的語言及形式為何？誰做了哪些事？並注意這些要項的互動關係以及實際的社會結構與此的辯證關係？最後，論述性形構如何被權力關係與宰制的意識型態變遷所形塑？研究概念政策擬定與運作行動者參與論述性理解圖三：初步概念架構研究概念垃圾處理政策的制定及運作是在社會經濟文化脈絡下的政治過程政策制定是時空偶然情境造成，是政府及非政府聯盟的結果，在台灣中央集權主導，財政來源及權限的政治環境影響台北市垃圾處理決策。政策運作直接反映到人民的日常生活感受。民意所及，社會經濟文化力量都可能滲透在”政策制定－運作－修正”的每個環節中。政策政治過程與可能行動者是相互影響政治過程有不同行動者參與，政策制定反映了某行動者的意識型態，讓其他行動者採取不同回應，最後政策制定運作機制便有所不同，再影響行動者…也可以說，政策政治過程表現出行動者立場、權力關係與結構作用。研究概念政策過程－行動者關係透過論述理解，是物質及非物質過程、權力－結構關係的社會建構。由於歷史的不可回溯性，過程必須透過”再現過程的語言／文字”－論述，喚起所有物質及非物質因子建構及辯證關係。透過”現在”的理解”過去”政策政治過程及行動者關係，發現過程事實、過程與行動者關係都是一種社會建構。物質實踐圖四：初步的分析架構論述／語言社會關係制度／儀式信念／價值／慾望權力非政治行動者立法機關進入議程執行行政機關擬定草案通過駁回送審質詢討論實質成果實質空間抽象空間文化再現社會過程由上而下的政治力干預政治力經濟力研究範疇研究區概況研究對象界定台北市垃圾處理政策相關行動者圖五：研究區設定研究區概況表一：大型鄰避設施的空間配置（本研究整理）大型鄰避設施空間位置福德坑掩埋場文山區景美里內湖焚化爐內湖區葫洲里山豬窟掩埋場南港區木柵焚化爐文山區木柵里北投焚化爐北投區洲美里第三掩埋場（預備中）內湖區山豬窟堆肥處理廠內湖區灰渣處理廠（預備中）北投區洲美里企業１、垃圾清運體系２、私人民營３、其他環保產業市議會地方自救組織及志工里長基隆市政府居民地方法院市政府及環保局NGO及社區大學立法院環保署圖六：（以北投區為例）參與“處理垃圾過程”的行動者研究對象界定－相關行動者北投區士林區的居民抗議焚化廠的運作帶進污染及環境問題，抗議過程中與哪些行動者產生關係（根據訪談資料整理）。研究設計論述分析搜集官方與非官方相關資料記錄。參與觀察與深度訪談透過參與民間非正式集會及行動，理解居民與團體的行動策略及訴求。利用深度訪談，精實不同行動者關係的內涵，彌補文本資料的不足。研究流程問題意識－研究動機目的發問文獻回顧議題分析回顧論述分析研究架構與研究範疇研究流程研究方法初步分析行動者－政策關係政策制定與運作過程假設修正新分析架構檢討與後續研究架構研究背景回顧台灣的都市政治分析架構圖七：研究流程初步分析：台北市垃圾處理政策制定過程焚化處理政策形成政策形成前的背景敘述（1984年以前：棄置－掩埋法）「都市垃圾處理方案」的提出（1984年至今：焚化為主，掩埋為輔）台北市採焚化處理導向的中央主導政策廢棄物清理法為基本法源台北市的三大焚化廠回饋金的提出戴奧辛與灰渣處理的討論初步分析：台北市垃圾處理政策制定過程（續）台北市的「零垃圾政策」，資源及廚餘回收的地方自治主導垃圾費隨袋徵收資源回收達成源頭減量廚餘回收避免廢棄物的不完全燃燒，解決家戶廢棄物問題台北市主導的地方政策成為全國性的規劃階段垃圾全分類廠設置計劃全國性資源回收計劃跨區合作案時間層級法令政策1984年9月中央核定「都市垃圾處理計劃」。1984年台北市「台北市垃圾處理十年計劃」(1984-1991年)1985年台北市福德坑垃圾衛生掩埋場啟用1987年05月台北市內湖垃圾焚化廠成立1988年中央台北市「廢棄物清理法」；「廢棄物清理法臺北市施行細則」1990年05月中央「垃圾處理方案」：配合都會區發展，未來垃圾處理應以焚化為主。1991年09月中央核定「台灣地區垃圾資源回收(焚化)廠興建工程計劃」，進入行政院六年國建計劃。1994年台北市南港山豬窟掩埋場啟用1995年台北市木柵焚化廠成立1996年10月中央「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」1998年01月台北市北投焚化廠成立2001年01月台北市市議會通過第三垃圾衛生掩埋場在內湖水尾潭闢建。「備而不用」策略，進行先期規劃作業。2001年01月台北市「臺北市垃圾焚化廠回饋地方自治條例」2001年03月台北市「臺北市資源垃圾強制分類回收管理辦法」2001年06月台北市木柵焚化爐分批停爐改善戴奧辛2001年07月台北市垃圾費隨袋徵收，「台北市一般廢棄物清除處理費徵收自治條例」2002年07月中央「資源回收再利用法」2002年11月台北市台北市環保政策白皮書－於2010年達成「資源全回收，垃圾零掩埋」之目標。2003年07月台北市市議會通過北基合作案2003年11月台北市台北市環保局與台塑簽訂「廚餘回收處理合作書」，處理家庭廚餘，採免費方式回收廚餘。2003年12月台北市台北市實施全市家戶廚餘回收表二：垃圾處理政策初步分析：行動者－政策關係的論述分析研究案例：「北基合作案」以及「焚化爐惡臭」問題具體整理地方居民對政策（環評）及科學專業提出質疑。＊市府官員表達對科技專業的尊重，並用科學專業來回應民意。地方居民抗議市府官員對民意的忽視＊市府官員卻表示對民意最尊重地方居民透過制度壓力來迫使市議員與居民結盟市議員藉由質詢手段實現對居民的承諾＊市府官員對市議員的具體承諾，是居民為達成目的的策略手段。環境議題成為政治性討論，地方居民沒有干預的立場。是誰說了什麼？所使用的語言及形式為何？誰做了哪些事？並注意這些要項的互動關係以及實際的社會結構與此的辯證關係？最後，論述性形構如何被權力關係與宰制的意識型態變遷所形塑？行政官僚市議員地方居民政策質詢、監督選票壓力正面承諾尊重科學及專業一切遵照法令程序要蓋焚化廠居民都不知道反對北基合作，卻無法阻止我們…代表居民意見回應接受質詢，具體承諾檢討與後續研究對於田野的涉入未深，尚未能確立要採取哪一特定事件及行動者關係進行分析，因此今天的報告，還是研究內容有過於龐大複雜的問題存在，也是欲深化研究而未得的障礙。需要確立一個更為具體的論述分析架構，透過文獻閱讀的深化以及與經驗資料的比較才有獲得的可能。謝謝聆聽報告完畢，請多指教