ANBOUND-安邦战略观察-第232期：宏观 调控下地方政府的自发资源重构

战略观察是基于安邦集团对现实社会和经济环境分析和预测基础上，有关中国未来政策的信息分析系列研究报告。相关研究，主要是通过各种分析手段，有效的综合各方面的研究成果，以此来解析各种战略问题和政策方向。而各种潜在的变化趋势，是我们最为基本的研究重点。如需要更多的信息，请联系安邦集团。E-mail:[e-mail]第232期2011/01/11宏观调控下地方政府的自发资源重构 1安邦集团总部服务热线086-010-59001350086-010-59001377战战略略观观察察第第223322期期摘要：由于中央和地方在目标上的矛盾重重，在很多问题上，地方要考虑的是如何突破中央的限制和约束。而在具体做法上，除了力争获得中央的“特批”之外，通过政策创新和区域合作自发的调度资源，就成为很多地方政府的一个新选择。那么，这种自发行为有哪些模式？会产生何种影响？都是值得探讨的命题。宏观调控下地方政府的自发资源重构李浩贺军2008年世界范围内金融危机爆发后，中国简单粗放的经济增长模式逐渐走到了尽头，这也使得在下一个五年规划中，必须将经济结构调整作为最关键的主线来看待。在中国特有的治理模式下，政府在资源配置中的主导地位很难得到改变，换句话说，结构调整必须以维持这种框架为前提。正是基于这样的考虑，结构调整在很大程度上是对中央政府和地方政府资源调配权力的重构。由于中央和地方在目标上的矛盾重重，在很多问题上，地方要考虑的是如何突破中央的限制和约束。而在具体做法上，除了力争获得中央的“特批”之外，通过政策创新和区域合作自发的调度资源，就成为很多地方政府的一个新选择。那么，这种自发行为有哪些模式？会产生何种影响？都是值得探讨的命题，也是本文试图解答的目标。一、宏观调控之下中央与地方的目标差异在整个社会管理体系中，中央政府处于最高也是最核心的地位，它代表全体民众实施对经济社会的管理，其目的在于实现国家整体经济的增长与社会公众利益的最大化，中央政府与地方政府在社会治理的价值目标上应该是一致的。但它与地方政府的最大区别在于，中央政府的发展战略与政策措施是全局性的、维护的是国家整体利益；而地方政府则是从本地的实际情况出发，优先考虑当地的发展需求。由此就带来了中央和地方在目标上的差异性。在中国“大政府、小市场”的模式下，如果遇到发展困难，这种差异还不会很明显。最典型的就是2008年金融海啸来袭之后，中央制定了四万亿的投资计划，此举获得了同样面临经济减速的地方政府的欢迎。但当情况开始好转的时候，二者就陷入分歧之中。随着结构调整的开始，中央决心淡化此前一直单纯追求GDP的目标，转而将重点转向到改善民生以及经济结构调整等科学发展的路子上去。从已公开的23个省市区信息看，只有3个省市区和中央一致，是弱化经济增长指标;10个省 2市区继续锁定在快速增长目标上，仍追求10%以上的高增长;10个省市区还要“大干快上”，追求12%以上的增长率，其中7个省市区提出了翻一番的目标。实际上，不仅GDP指标的确定，中央与地方分歧的现象在多个领域都有明显的表现。在土地问题上，中央的目标是多重的，最重要的是保护耕地，保证粮食安全；其次是维护农民利益，保持社会稳定；然后是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。而对地方政府来说，一个是要实现增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长；再就是要实现财政目标和利益目标，增加地方收入和地方融资规模。这两个目标是高度一致的。加快农地转用，扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。在节能减排问题上，中央考虑的是中国整体的环境污染和能源压力。地方则认为GDP与就业更为重要，并抱怨“一刀切”的做法欠妥。山东省一位发改委系统官员就指出，“目前，山东省一年生产1400万吨化肥，自给用不到600万吨，一半销售给全国各地。但是，山东省每年给化肥厂的电费补贴就要40亿元，节能减排的指标也要山东来承担。这合理吗？”东部有东部的烦恼，中西部同样有自己的苦衷。西部某省一位地方政府负责人表示，“为了缩小区域发展不平衡，中央希望让我们跨越式发展，如果不再跨越，问题会越来越多，所以应该实行差别化政策。”而产业结构调整更是突出显示了这种矛盾的激烈。例如，发改委的一项重要工作就是推进对产能过剩行业的调控。但在一些地方看来，淘汰过剩产能将打击地方工业和经济，直接损害地方利益。在一些钢铁大省，甚至出现了扩产保规模的竞争。中央与地方在经济发展中的分歧，将在今后进一步扩大，突出表现为中央的“限”与地方的“扩”之间的矛盾。值得注意的是，过去曾经很有效果的“政绩”考核，在地方官员们的价值目标多元化的背景下，其效果正在迅速降低。尤其是低层官员们现在都很清楚，能在仕途上持续高升的，毕竟是极少数。因此，发展地方经济更能体现官员们的政治利益与经济利益。二、地方自发配置资源的直接动因 3面对“十二五”转型大计，地方政府的利益诉求与中央政府并不完全一致。中央着眼的是全局，是中长期目标；地方政府着眼的是局部，是短期目标。立场的不同就会造成一种局面的形成：即中央将努力在各种资源上对地方进行限制，以控制地方的行为；而地方却不会老老实实的局限在中央制定的大框框中，而是会采取各种模式来突破。其中，最核心就是中央与地方在财政问题上的博弈。1994分税制改革以来，中央财政收入在全国财政收入中的占比不断提高，由1993年的22%提升到现在的50%以上。但是各级财政的事权并没有随之变化，这样地方财政困难基本上成为必然。像河北省2010年落实中央的各项政策需要新增加支出739亿元，但是经过反复测算，河北省今年新增可用财力只有90亿元。“现在地方太缺钱了，这739亿中包括保障性住房建设资金、中小学危房改造工程资金和政法经费保障机制资金等等各种民生方面支出，能否落实涉及到地方政府在老百姓心中的威信。”河北省财政系统一位官员说。不仅是河北，就连浙江、江苏、广东这样的富裕省份也开始抱怨。在2010年全国财政工作会议上，几个东南省份反映，不同政府部门下达的支出需求过多，多的时候十几个部门都要求经费保障支持，地方财政已经感到吃力。一方面，中央不断要求地方实现各种目标；另一方面，地方缺乏财政资源支持。这也就倒逼“穷疯了”的地方政府在不违反中央精神的前提下想方设法弄钱。由此更导致地方在土地、招商引资等方面不断挑战中央政策的极限。首先体现在土地资源上。去年12月份以来，湖南、黑龙江、云南、河北、山西、天津、安徽等7省市负责人先后“拜会”了国土部，与国土部部长徐绍史进行了面谈，并以“部省合作备忘录”等形式，为各省“十二五”期间的用地争取政策空间。事实上，如此频繁密集的拜会正显示了地方在建设用地指标上窘境。地方目前的实际情况是，由于前任的连续透支用地指标，在本轮用地规划修编以后，各地政府发现本届政府手中可用土地指标已经不多。而产业经济和城镇建设的发展，又迫使地方政府不得不加大建设用地供应。但与此同时，国土部对用地的控制却空前严厉。近一个月来，国土部和监察部、人保部等三部委联合启动土地违法约谈和问责行动，据称共有12家土地违法县市的“一把手”被约谈。问题就在于，在现有财税体制下，地方的投资资金需求必须依靠卖地来实现，巨大的利益诱惑让地方不断创新卖地手段。2010年上半年，各大城市均收紧土地出让，但 4这不是为了房地产调控，而是要保持土地市场的饥饿感，以获得下半年的高收入。此法果然奏效，数据显示，2010年全国实现土地拍卖收入2.7万亿元，同比增加70.4%。此外，在产业投资问题上同样如此。2009年国内实现强刺激经济政策，各种投资项目一拥而上。而去年逐渐强化的结构调整，已经在产业层面对不少地方的发展形成约束和钳制。虽然中央要搞结构调整，但地方却面临无数现实的问题。地方抱怨的是，在先进产业还虚无飘渺的时候，将落后产能淘汰掉，将落后产业转移出去，地方的财政怎么办？居民的就业怎么解决？而上述中央和地方的矛盾实际上成为了后者试图自行寻找和配置资源的直接动力和压力。三、合作性的土地交易过去30年，中国经济整体上处于一种“从无到有”的发展阶段，各种经济发展要素，例如土地、资金、人才等方面基本上能够保证供应，需求缺口不是很大，所以各地政府还是可以在中央的总量控制下“自得其乐”。但经过几十年的发展，资源缺口开始显现，地区性差异也逐渐突出。如用地指标现在就已经成为东部经济发达地区最紧缺的资源，相比较之下，中西部地区则略微宽裕。在市场经济规律下，任何一种分部不均的稀缺资源，都会出现潜在的交易机会。土地就是其中典型代表。需要指出的是，这不是严格的交易，而是一种资源交换和资源补充，但有着交易的实质。由于国土部门的严格控制，土地很难实现跨省区的交易。不过，交易的苗头已经在某些省内出现，像安徽就是其中之一。作为安徽省的龙头财税城市，马鞍山的城市化进程在高速推进。过去10年里，马鞍山的城区面积翻了一番。按照市政府正在申报的规划显示，未来10年，马鞍山城区将再扩展100平方公里。这意味着将征用15万亩农村集体土地，使其转为城市建设用地。而在马鞍山市的一些官员看来，城市建设用地指标正约束着这座城市的发展。每年的新增城市建设用地指标都不够用。没有“指标”，也就无法征用更多的农村集体土地。马鞍山的当涂县，其综合经济实力在全省排名前三。据当地媒体皖江日报报道，仅2009年，当涂县就有17个重点项目，因 5缺少城市建设用地指标而无法开工建设。安徽省一年的城市建设用地指标为15万亩，这15万亩的指标分配到17个地级市，马鞍山只得3000亩。而马鞍山每年新增建设用地需求均达1万多亩，缺口达7000多亩。与此同时，作为国家级贫困县，宿州市泗县虽能置换出建设用地，但少有大型企业落户。这一机会被从马鞍山调任泗县挂职的李田珍发现，于是将泗县的建设用地指标，“卖”给马鞍山的想法油然而生。李田珍到泗县后，跑遍泗县的各个乡镇，让其印象最深的是当地农村的住房情况。当地住房低矮，分布散乱，村里的建设用地利用率极低，没有合理规划，形成空心村。在他看来，若对其合理规划，集中居住，必将能节省出大量的农村建设用地，然后通过复垦，就能增加大量的耕地。而增加了多少耕地，就有多少城市建设用地指标。但实现上述目标，需要大量资金投入，比如拆迁补偿、集中建设新住宅、配套基础设施建设还有复垦费用。整理一个一千多人村庄的宅基地，估计要数百万乃至数千万的费用。而泗县财政每年的上级转移支付只有6个亿，无力批量开发、整理农村的宅基地。但马鞍山市有足够充沛的资金。李田珍便想到，是否可以让马鞍山出钱，“购买”这些置换出来的城市建设用地指标。于是，马鞍山与泗县向安徽省国土厅申请，欲流转4000亩用地指标涉及费用4亿元。实际上，马鞍山曾通过省土地储备中心与6城市交易过新增耕地指标，包括安庆、芜湖、巢湖和六安等。当然，当地最担心的是能否得到国土部的支持，因为国土部有文件规定，城市建设用地指标只能在县级区内流转。安徽省两城市之间用地指标的交易只是地方自行合作配置资源的一个案例，其反映的是地方政府在面对资源瓶颈时的饥渴，以及自然产生的应对思路。当然，省级范围内的自发交易与配置还不足以说明这一趋势，省际之间的合作才是关键。全国最大的产业转移承接试验区---安徽省同样在积极尝试。今年年初，安徽获批《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。而2010年12月26日，在国家发改委召开的皖江城市带承接产业转移示范区座谈会上，安徽省向苏浙沪送上了新年“大礼包”--在皖江示范区开发园区中划出“净地”交给苏浙沪政府，双方合作发展“飞地经济”，进一步打造产业转移承接平台。安徽方面的设想是，在皖江示范区开发园区中划出一定区域，经合作双方省（市）政府约定产业发展方向、经营管理期限、权利义务等，由安徽方将“净地”交给苏浙沪政府，由其组织开展建设与管理，独立经营，封闭运作。园区的经营期限 6将设定在10－15年，在此期间，经营方可在园区设立规划、税务、工商等派出机构，行使相关经济管理权限，享有园区开发经营收益。此外，可享受安徽省支持开发园区的各类扶持政策，地区生产总值则可在苏浙沪统计。设立园区占用的土地指标，安徽方可用土地复垦、