BT建设模式下回购总价的确定及控制策略研究

 BT建设模式下回购总价的确定及控制策略研究  摘要:BT(Build‐Transfer)模式因其能够有效利用社会资金或国外资金建设基础设施项目,在我国应用逐渐广泛。其中,关于项目回购价款的确定以及回购支付方式的选择是项目运作过程中政府方与投资方共同关注的核心问题,但目前我国在这一关键环节的相关法规缺乏,理论研究不足。本文通过对BT项目回购价款的界定,分析了影响项目回购价款的相关因素及其作用机理,并进一步基于案例验证,最后提供了政府方有效控制项目回购价款的应对策略。 关键词:BT建设模式;回购总价;融资成本;投资回报率 中图分类号:F830.59文献标识码:A 文章编号:1000‐176X(2009)12‐0075‐07?  BT模式下交易结构的核心关系是前期由投资方投入资金建设项目,后期由回购方分期支付项目回购价款以偿还投资方的投入,其实质是发起方在此期间向投资方进行了融资,因此,在回购阶段需要根据事先约定的资金成本向投资方支付投资回报。对于投资方来说,其投资BT项目,在于依靠自身的投融资与建设能力期望从项目的工程建设环节和回购价款支付环节获得收益;而对于政府方(发起方)而言,则希望通过采用BT模式缓解财政资金投资基础设施项目的资金压力,提高资金使用效率。因此,在BT项目的招投标及合同谈判阶段,围绕项目回购价款的一系列问题,如项目回购价款的组成与确定、回购支付方式与回购期限的选择等成为发起方与投资方关注的核心问题。? 虽然近年来BT模式在我国发展迅速,完成了许多重大基础设施项目建设[1],但我国对于BT模式的法律法规等制度建设滞后,总体上对BT模式缺乏明确的界定、没有统一及配套的法律规范、欠缺规范合同的指引[2]。而有关BT模式的理论研究主要关注于BT模式的比较分析[3]‐[4]、实施BT模式的制度风险与BT项目运作中的风险问题[5]‐[8]以及BT实践中暴露出来的问题的应对策略[9]‐[10]等方面,对于BT项目回购价款相关问题的研究相对不足。? 因此,对于BT项目回购价款相关影响因素及作用机理进行分析,为政府方在合同谈判中的策略选择进行理论指导,从而合理确定项目回购价款及回购方式,并通过合同条款对项目回购价款进行控制,有利于BT项目的成功运作。?  一、BT建设模式及项目回购价款相关概念界定  (一)BT模式? BT(Build‐Transfer)模式,即建造—移交模式,是当今国际基础设施项目建设领域中被普遍采用的投资建设模式,指政府通过特许协议,引入社会资金或国外资金进行专属于政府基础设施项目的建设,基础设施项目建设完工后,投资者不对该项目进行“经营”或“拥有”,而是按照政府特许协议由政府回购[3]。因此,BT模式是一种投资方式,有别于普通的工程总承包方式。BT项目的具体运作方式主要可以划分为以下几种:? 1.施工二次招标型? 即政府方招标选定的投资方(联合体)仅承担投资职能,由其设立具有法人资格的项目公司作为建设单位负责项目的融资、建设组织和管理,项目建成后由政府方回购[1]。这一模式下,投资方不直接负责项目实施,设计方、监理方及施工总承包方均需要项目公司二次招标确定。相应地,项目建设风险最大程度地转移给了投资方。? 2.直接施工型? 即政府方招标选定投资方(联合体),由其成立具有法人资格的项目公司作为建设单位,负责项目的融资、建设管理与施工总承包,项目建成后由政府回购[11]。其特点在于施工不需要二次招标,投资方(联合体)需要同时具备融资能力与施工总承包资质,监理由政府方和项目公司共同委托。投资方可以获得投资回报与施工利润,从而应用较广。? 3.施工同体型? 即政府方招标选定同时承担投资、建设管理和工程施工的项目投资方(联合体),由其设立项目管理机构(不具备法人资格)进行建设管理,其特点是项目的主要施工承包商与投资方、项目管理机构直接同体[11]。该模式下,设计、监理等一般都由政府方委托,相应地则承担更多建设风险。? 以上运作模式是BT项目实施的主要模式,实践中曾经出现过的垫资施工型模式[1],因其极易被操作成建设部明令禁止的垫资施工总承包模式而较少采用。? (二)政府借款投资代建方式与BT引资方式在投入总成本上的比较? 1.定性分析? (1)从融资的角度来看,引资建设的资金成本一般较高,因此,只有在政府缺乏基础设施建设资金,而且又难以从开发银行贷到资金的情况下,才可以选择引资建设方式。? (2)从项目管理角度看,由于BT模式选择市场化运作方式,可以减少政府的行政干预,尽可能减少设计变更,可以有效控制投资。在选择出资人及建设单位环节市场化程度越高,越可以引入竞争机制,节约政府的建设投资。如果市场化程度不高,可能会出现一些寻租行为,不利于发挥BT的效率优势。? (3)从行政成本角度来看,BT模式虽然由私人资本全过程建设,但是,对政府相关部门的监管水平较高,所以,行政成本节约效果并不一定显著。? 2.定量分析? (1)假设这两种模式建设成本一致,即项目建设完成后二者总建设费用一样,都是10000万元(1亿元)(如表1、表2所示)。? (2)假设代建模式政府投资全部来自于借款,利率5.94%,而BT模式的投资回报率为8%。? (3)BT引资模式下项目回购期5年,代建模式下,借款偿还期为5年。? (4)二者的回购方式或借款偿还方式采用的等额本金方式。? 按照国家对代建取费的规定,代建单位代建费113万元。? 因此,1亿元的项目其代建费=63+(10000‐5000)×1%=113万元,这部分费用加到总支付的本利和中得到项目总投入成本为11895万元。如表2所示。? 可见,BT引资模式比代建模式多投入成本=12400‐11895=505万元,大约500万元。? 因此,BT引资模式的总成本高于代建模式,只有在政府资金短缺,无法从其他渠道获得建设资金,项目又急于建设时采用较为稳妥。? (三)BT项目回购价款? 融资建设的项目原则上应由政府支付回购金进行回购。政府所需要支付给BT承包商的全部费用包括工程建设费用以及融资费用。根据包含关系,将回购价款分为回购基价和回购总价两个层面来讨论,回购总价包括回购基价,但同时回购基价又是计算回购总价的依据(如图1所示)。?  图1BT项目回购价款构成?  1.项目回购基价? 由工程建设资金与建设期融资费用两部分构成[12]。? (1)工程建设资金。包括BT项目建造期内的建筑安装工程费用、设备与工器具购置费用及其他约定费用,一般不包括动拆迁费用、设计费用等。? (2)建设期融资费用。是投资方在建设期的资金成本,由银行贷款利息和建设期的自有资金投资回报两部分构成。? 2.项目回购总价? 主要包括回购基价与回购期融资费用。理论上说,若回购期融资费用为0,即BT项目完成时点由政府方一次性回购,则由于未发生回购期资金成本,回购总价即回购基价。? (1)回购基价。回购期开始时通过双方回购协议中约定的回购价款构成内容与计算方式核定而形成的政府方应该支付给投资方的全部费用,包括工程建设费用与建设期融资费用(若存在回购缓冲期,则该期相应的融资费用也计入回购基价)。? (2)回购期融资费用。项目完成后,投资方的资金被继续占用而发生的资金成本,随回购价款的逐期支付而减少。? 3.投资回报率的确定? BT模式的投资回报率的确定,国内通行的做法通常在同期银行贷款基准利率的基础上上浮2—4个百分点。? (1)如果BT出资方只出资,不建设,其投资回报率取上限;如果既出资又建设,其投资回报率取下线。? (2)回购期长的项目投资回报率高于回报期短的项目。? (3)建设期只按借款对待,回报率低,则回购期的回报率就要高些,双方进行谈判认可。? (4)实际上最简便的方法不区分建设期和回购期,统一给定一个投资回报率,建设期的投资回报(融资费用)参考建设期利息的算法,当年投入按半年计算投资回报,以前各年投入及未偿还的投资回报(利息)按全年计息,回购期按具体的回购方式进行计算。? 假设投资者在建设期初一次投入资金,投资者要求的收益水平为银行同期贷款利率r,项目建设期为n,回购期限为m,投资年固定回报率为i。则:只出资不建设的一次投资回报计算公式如下:? i=(1+r)??n+m?‐1n+m(1)? 假设期为2年,根据公式(1),则投资回报测算结果如表3所示。? 二、BT项目回购价款影响因素及机理分析? 对于政府方而言,在与投资方进行回购协议谈判前必须确定项目回购总价控制措施与回购策略选择,以期更合理地利用未来财政资金,提高其使用效率。因此,在项目前期招标确定投资方的准备过程中,必须研究回购价款的相关影响因素及其作用机理,从而在合同谈判过程中进行合意的选择。BT项目回购价款的相关影响因素主要有:①资金投入方式;②建设工期;③工程变更;④基准利率与投资回报率;⑤回购支付方式;⑥回购期限等。其中,①②③④主要影响项目的回购基价,而④⑤⑥则影响回购总价。下文具体分析前述因素对于项目回购价款的影响机理。?    (一)资金投入方式? BT项目一般为投资规模较大的基础设施项目,项目所需建设资金除一部分为投资方注入的资本金外,大部分是通过向银行或金融机构融资获得。不同的资金投入方式对回购价款有如下影响:第一,自有资金比例会影响到投资方的投资内部收益率与回购价款。若对于BT项目的资本金比例约定一个范围,则投资方通过减少自有资金比例(即取下限)充分发挥财务杠杆作用会提高项目投资的内部收益率[13],并因为计息基数额的加大会增加建设期的资金成本,从而使建设期融资费用提高。第二,在固定自有资金比例前提下(如我国基础设施项目一般为35%),自有资金与借入资金的投入次序对于回购价款的影响具有不确定性。BT实务操作中,投资方的借入资金均计算其资金成本而构成建设期融资费用,但其自有资金的投资回报则存在两种情况(计或不计)。在不计算自有资金回报的情况下,显然先投入自有资金有利于建设期融资费用的减少,而对于其自有资金回报率与贷款利率取值不同时,投入次序也影响到建设期融资费用。第三,资金投入的不平衡性对回购价款产生影响。若项目建设初期大量投入建设资金,则因其计息周期拉长而产生更高的资金成本增大了政府方的建设期融资费用。? (二)建设工期? 理论上,BT项目建设工期越长则资金成本会增大,在工程建设费用不变前提下缩短工期会节约资金成本,使建设期融资费用进而项目回购基价下降。但具体项目的建设规模与标准、建设条件及其他不确定性因素的客观存在,使项目建设工期具有一定的不确定性,有可能使项目进度偏离合同理想状态造成工期延误,从而影响项目回购基价。具体存在如下几种情况:第一,可原谅的工期延误往往会使回购基价增加;第二,不可原谅的工期延误则因投资方的过失而由政府方反索赔可降低项目回购基价。? (三)工程变更? 在BT项目建设实践中,工程变更是不可避免的,工程变更通常会加大项目的建设工程费用。但对于项目回购基价的影响与具体的BT运作模式关系密切,如采用二次招标型BT模式[14],则项目建设风险均由投资方承担,设计、监理、施工均与投资方直接签订合同,由此发生的工程变更引起的费用增加主要由投资方承担,在一般总价合同框架下,对于政府方应支付的回购价款影响较小;若采用垫资承包型BT模式[14],由于投资方主要承担融资与直接施工任务,相应的设计、监理由业主方招标并负责管理,工程变更的相关风险主要由业主方承担,从而发生的工程建设费用增加及资金成本增加会进入回购基价。? (四)银行基准利率与投资回报率? 银行基准利率与投资方的投资回报率主要通过影响融资费用(包括建设期与回购期融资费用)而反映到项目回购价款中。在BT项目招标阶段一般由投标人自报投资回报率,并在中标后最终与政府方谈判予以确定,对于政府方而言,往往要求其资金成本低于银行利率(体现出政府方选择BT模式实施项目较从银行贷款的优势),而其投资回报率则参考银行基准利率与行业特点在谈判中确定。而具体操作中,为简化计,可以不具体区分自有资金回报与融资资金的利息,统一在银行同期贷款基准利率基础上上浮一定百分比[13]。总之,基准利率与投资回