论亚行贷款项目的计划管理(石峰)

第1页共12页中小型水电工程亚行贷款项目的计划管理前言国际金融组织如亚洲开发银行贷款具有还款周期长、贷款利率相对低、资金保障程度高等优惠条件并可在前期为项目提供技术援助，帮助项目优化方案、提高投资效益。利用好亚行贷款，不仅为项目建设提供了可靠有效的资金来源，而且在引进资金的同时，也引进了国外长期在市场经济条件下形成的并为社会公认的规则，即被称为国际惯例的市场运作法则以及项目管理的理论和方法。对项目管理单位扩大视野、学习国际管理经验、提升管理水平大有好处。但是，亚行贷款资金使用时要遵循的规则程序多，过程相对长，如果计划管理不好，还会造成资金实际使用率低并要付出承诺费等问题，甚至可能由此而影响工程进展。因此，如何做好亚行贷款项目的计划管理工作，保证项目按计划执行并足额使用贷款资金，是我国亚行贷款项目管理者需要积极关注及探讨的课题。张掖小孤山水电站是甘肃省第一个使用亚行资金建设的水电站项目，主体工程于2003年10月开工，2006年5月首台机组并网发电，同年7月三台机组全部投产，比设计工期提前4个月，比亚行确定的工期提前一年半时间。项目建设进度快、质量好；亚行资金使用率达到97.25%；各项建设计划得到了较好的执行。项目曾被推为第2页共12页亚行贷款项目先进管理单位进行经验介绍，亚行专家组提议要把小孤山清洁能源项目建成亚行贷款在甘肃的样板工程。项目的成功实施表明，地方中小型企业一样能干好“大项目”，一样能利用好国际金融组织的贷款。为我国中小型水电工程乃至亚行资金项目优化建设管理方法进行了有益的探索、研究与实践。一、项目概况及工程特点黑河是我国第二大内陆河,小孤山水电站是黑河水能规划自上而下的第六座梯级电站。设计装机容量10.2万KW，年平均发电量3.91亿KWh，建设总工期三年，概算总投资7.01亿元人民币，工程决算实际投资6.5亿元，是甘肃省第一个利用亚行贷款的清洁能源项目，也是甘肃省首个由地方企业投资建设的中型水电项目。工程主要建筑物有高26米的拦河闸坝、长9.02km的引水隧洞、地下式调压井及高压水道、全地下式厂房及开关站等。工程具有闸坝基础处理难度大、引水洞洞线长、地下建筑物多等特点，其拦河闸为西北第一座软基闸坝、引水发电隧洞长度创省内之最、厂房为省内最大全地下式厂房。二、按照国际惯例和现代企业管理制度运作的工程建设管理组织模式1、小孤山水电站项目启动之初，即按照《公司法》和现代企业制度的要求，组建了“甘肃张掖小孤山水电有限责任公司”，实行公司董事会领导下的总经理负责制。第3页共12页2、工程建设过程中，建立了公司化管理与工程项目部管理相结合的管理机制，利用引进外资这一良好机遇，积极与国际惯例接轨，按照“项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制”原则对工程进行管理。提出了“工期服从质量、速度服从安全、管理突出廉洁、投资追求效益、环保与建设并重”的建设管理指导方针。3、按照亚行贷款项目的管理程序，对工程建设实行全方位监控。严格执行水电工程质量管理体系和安全生产规定，制定详细和具体的质量控制、进度控制、投资控制的计划目标；通过制度来规范工作秩序，建立科学合理的决策机制、高效廉洁的管理机制、严密准确的核算机制、规范公正的执行机制、合格有力的监理机制，从而建立起“从严管理、协调运转、廉洁高效、科学优质”的管理体系，对项目实施有计划的和有效的监管4、建设项目的实施是一项系统工程，参与方众多，各方有不同的利益追求，在管理过程中兼顾各方利益，最大限度的调动参建各方的积极性，是实现项目建设管理目标的关键。小孤山水电站工程建立了一套以业主负责制为中心的运行机制，充分发挥投资主体业主在项目建设中的主导、协调和灵魂作用。受工程特点决定，该项目仅主体工程就有十二个合同标段，施工、监理单位达十余家，加之地处狭窄的山谷，施工干扰可想而之。正是由于业主的主导和协调作用，参建各方围绕一个中心和谐运转，实现了相互之间的配合与共存、共赢，最终使亚行贷款项目得以高效运作。第4页共12页三、遵循国际国内两个程序，结合工程建设实际和工程项目特点实施合同打包方案以及公开、公正、既严肃又务实的招标投标机制。1、小孤山电站项目通过技援评审及亚行批准，最终确定的合同包达66个，其中利用亚行贷款资金支付的合同包就有55个之多，涉及土建、设备采购、设计、监理、咨询服务等。依亚行规则，招标方式又分为国际竟争性招标（ICB）、国内公开竟争性招标（NCB）、询价采购（IS）等。亚行贷款与使用国内商业银行资金最大的区别在于凡是亚行资金支付的合同包，不论支付额度大小，其招标行为及合同签订必须遵循亚行制定的程序、规定并报亚行批准方可获得资金支付，因此，通过公开招标择优选择熟悉亚行项目业务的招标代理机构来实施招标，并及时与亚行项目执行经理进行充分勾通，便于亚行采购导则程序的执行。避免因理解有误造成程序执行上出现差错而延迟合同包的批准和资金的支付，进而延误项目计划的执行。2、以亚行采购导则为指导原则，结合工程进展实际实施招标及采购，合理掌握招标时间，在保证发电工期的前提下，及时捕捉市场价格走势，争取在市场物价低水平时的最佳时期完成合同，有利于实现控制投资计划目标，创造最大投资效益；同时，适时的合同实施也为及时提款和调整分配资金创造了条件。小孤山电站项目使用亚行资金支付的设备采购合同包29个，尽管遇到了国内主机制造市场紧俏、价格走高，钢材等金属材料涨价等因素，但由于适时的招标和满足技术要求前提下的低价中标亚行采购机制，仍然在概算范围内完成了设备采购。第5页共12页3、建立严肃务实的招标投标机制，选择合格的施工承包商和设备制造商是实现项目计划目标的前提。一是要认真审查招标文件，保证招标文件的合法性和严密性；项目成立了由各方专家及相关人员组成的招标文件审查小组，对每一个合同包招标文件结合实际进行过筛，将需要说明的问题提前告知，讲透说透，不打埋伏，不放过任何细节，有效地避免了合同执行阶段纠纷的发生；二是全面运用亚行反腐败条款和国内大中型水电项目建设的相关法规规范工程招投标及建设行为，杜绝违纪违法现象的发生，对整个招标都引入监察、反贪部门实施全过程监督，保证招标制度、程序能有效落实；三是从企业资质、信誉等方面认真考查、筛选投标单位，把好施工企业投标入围这一重要关口；四是审核把控好工程预算（或标底），实施闭口总价和固定单价合同，有效地减少由于“活口”而致的人为因素,保证投资控制目标的实现。4、面对亚行严格的程序化管理和遵循国际国内两个招标程序的要求，不教条主义行事，结合实施实际及时与亚行项目执行机构进行勾通，不回避问题，对处理解决具体事宜大有好处。亚行的一些规则不是一成不变的，随着时代的变化它也在根据具体执行的情况进行适宜的调整。只要是对提高项目的技术质量标准、降低造价、加快施工速度有利的建议,亚行执行机构也会乐于接受并对其规则进行调整。四、在符合亚行支付原则的前提下，多种支付方式并用，用足用好亚行各项资金调整政策，及时进行资金分配计划调整，可最大程第6页共12页度提高资金利用率。通常情况下，亚行贷款项目是严格按合同打包方案执行的，每个合同包的资金数量是事先明确规定好的。在具体合同包实际执行时，由于设计变更、市场变化、招标竟价等因素，常常会形成一定数额协议贷款资金的沉淀，由此除造成贷款资金不能足额使用、影响项目计划的执行外，项目业主还要支付不少的承诺费，国内不少亚行贷款项目都存在贷款资金实际使用率低这一问题。小孤山水电站项目在建设管理过程中重视这一问题的解决，最终亚行贷款资金额度用到了97.25%，有效减少了贷款资金的沉淀，各项计划得到了较好执行。据我们了解掌握的情况，达到这样高使用率的亚行贷款项目在国内并不多。主要做法是：1、高度重视合同执行过程中亚行管理部门进行的贷款计划中期调整，小孤山项目计有土建、设备、咨询服务等55个合同包使用亚行资金支付，且支付比例不等。为了将资金依执行实际合理分配到每个合同包上，除依据招标结果适时报请相关执行机构进行合同包之间资金分配调整外，还结合施工进展随时对设计变更、突发事件及施工方案的调整进行认真分析比对，并经常进行投资预测分析，及时上报合同变更相关资料，在各级财政部门的协调配合下，项目共进行了三次合同包资金调整，最终保证了资金的足额使用，有效地减少了资金的沉淀。第7页共12页2、用足用好各项支付政策。尽管亚行贷款资金使用程序严格、手续较多，但其目的是保证资金的有效使用并对项目建设起到促进作用。根据项目建设各阶段资金需求额度的不同特点，亚行资金的支付又分为追淀支付、转付、直接支付等不同方式。在实际的操作上，以实现工程建设各项计划目标为指导，结合具体情况对各合同包适时采取单一或多种支付并用的灵活支付方式，能最大程度的保证资金按计划支付到位。五、提高对项目建设各项计划严肃性的认识，不断更新计划和目标，运用各种资源和手段实现计划。1、不打无目的之战，不同的管理部门依据其管理职责制定大纲性目标计划或实施性目标计划，形成分层次、分阶段、分专业的，包括各类资源投入量平衡计划在内的一整套计划组合，并由项目管理的决策层批准实施的纲领性文件，将各类资源有机地融入计划管理的全过程中，充分运用计划管理手段达到项目建设的控制目标，2、具体计划管理中，要结合实施实际不断地更新计划和目标，要全面考虑各种影响因素，定性和定量地，主要是定量地进行单项和综合分析，使目标与资源投入协调一致，使计划的执行建立在正确谋划的基础上，将各项计划落到实处，脚踏实地，一步一个脚印向前推进，各项计划目标一定可以实现。第8页共12页3、在计划的执行上，调动一切积极因素，实施分阶段、分层次的计划目标及资源管理，逐一实现各项分级计划目标。应使工程建设参建各方在既定方针、目标下，统一思想认识，明确各自责任，认识到计划目标的实现并不单是建设管理部门的事，它直接关系到项目参建各方乃到每位参建者的切身利益，通过齐抓共管，共同努力，最终实现互利共赢。六、充分运用好亚行执行机构对项目实施监督管理这个交流平台，引进先进的管理理念、管理思维，提升项目管理水平。1、亚行对其贷款的建设项目均进行严格的监督与管理,并有一套严密的制度和实施方法,借款人必须接受这一监督,否则便不能得到该项目的贷款。在项目实施过程的各阶段,亚行均要参与和进行相应的监督管理工作以保证自己的贷款政策得到体现。这既有利于借款人提高其自身管理水平,更有效的发挥贷款效益。同时也为项目管理机构搭建了一个难得的交流和勾通平台。小孤山项目在实施过程中充分利用好这一平台，引入符合国际惯例的现代管理思维和理念，学习国外在市场经济条件下实行的项目管理的机制、规则和程序，结合自身实际进行消化、吸收并创新，走出了一条地方小企业通过国际融资运作大项目的成功之路。加快了张掖水电开发与国际接轨的步伐，实现了走出甘肃、走向世界的历史性跨越，2、重视发挥咨询服务机构的作用，走出去，请进来。将咨询服务纳入项目管理的重要日程中，不断学习管理技术。项目多次组织技术人员走出去学习，邀请知名专家对重大技术方案进行优化改进，第9页共12页解决了导流方案、闸基处理、隧洞衬砌、调压井高压水道钢衬优化等难题，节省投资4000多万元。通过邀请技援专家对员工进行亚行贷款知识培训、工程实践中对管理技术人员进行培养等多种方式，培养了一批老中青相结合、能够胜任项目建设、掌控复杂工程施工的管理者队伍和各类工程技术人才队伍，大大提升了项目管理水平。七、严格合同管理与具体事务处理的人性化相结合，坚持实事求是的变更处理原则，实现共赢的建设目标。1、水电工程技术相对复杂，合同执行周期长，在实施过程中工程变更几乎是不可避免的。就工程承包合同的双方而言，建设一方总力图让变更规模在保证设计标准和工程质量的前提下尽可能缩小，以利于控制投资规模;而作为施工承包方，由于变更总会或多或少地打乱其原来的进度计划，给工程的管理和实施带来程度不同的困难，所以总是希望以此为由向建设方索要比变更工程实际费用要大一些的金额，以获取较高的额外利润。工程变更为承包方摆脱合同价款偏低困境，扩大自身利润提供了机会，但也为建设方进行管理和控制带来了很大