Y0国有经济布局的战略调整分析

1国有经济布局的战略调整分析常修泽经济体制改革1999年6期内容：常修泽，1945年生，教授，博士生导师，现在（北京市）国家计委宏观经济研究院工作。【内容提要】文章认为，当前我国的国有经济在产业布局、企业布局、地区布局和企业内部产权结构等方面存在着严重的错位，亟待进行战略性调整。对国有经济的战略性调整，一要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整结合起来，其核心是有进有退，有所为有所不为；二是与积极探索公有制的多种有效实现形式结合起来，大力发展混合所有制经济；三是做好老工业基地国有经济布局的调整；四是调整中西部地区国有经济的布局；五是要处理好政府行为与市场运作之间的关系。我国国有企业改革面临的问题是相当复杂的。其中，既有宏观层面的国有经济布局问题，也有微观层面的企业制度问题，既有企业内部的管理和技术创新问题，也有企业外部的平等竞争环境问题。在上述诸多问题中，宏观层面的布局问题是一个突出问2题。中共中央十五届四中全会通过的决定，把从战略上调整国有经济布局和结构作为国有企业改革和发展的一项重要指导方针，强调指出：“着眼于搞好整个国有经济，推进国有资产合理流动和重组，调整国有经济布局和结构”。如果在实践中确能大规模实施国有经济布局的战略调整并切实推进制度创新，那么，我国国有企业的改革将有望取得突破性的进展。本文拟结合近几年改革的实践，着重对这一战略问题展开分析。一、中国国有经济的形成及“布局错位”所谓国有经济的布局，是指国有资本在国民经济各个领域、行业、地区以及不同规模的企业层面的分布及其所形成的格局。从世界范围来看，无论是前苏联，还是英法等发达国家，其国有经济均有自己的形成轨迹。我国国有经济布局的形成过程带有明显的“中国特色”。除新中国成立前某些革命根据地延续下来的极少量公有经济外，我国国有经济的来源，大体有如下几个方面：1.没收官僚资本转化而来。据统计，解放前夕，官僚资本约占全国工业资本的66％左右，占全国工矿、交通运输业固定资产的80％，没收官僚资本是伴随人民解放战争进行的。新中国成立后，没收官僚资本工作进一步展开。据统计，截止1949年底，国家没收属于官僚资本的工业企业达2858个，拥有产业工人75万人。官僚资本被没收后，变成了当时我国国有经济的主要部分。2.对民族资本主义工商业进行“社会主义改造”转制而来。350年代，我国对民族资本主义工商业采取了高级国家资本主义的形式（即公私合营）来进行“改造”。先是在单个企业实行公私合营，后发展到全行业公私合营。在实行公私合营过程中，国家对资本所有者采取“赎买”的政策，即资本所有者把生产资料交给国家，国家核定股金，据此付给股东利息。赎买的定息年息为5％。据统计，到1956年底，私营工业共有11.2万户、私营商业有40万户转变为公私合营企业。到1966年，随着定息取消，上述数十万户公私合营企业转化为国有企业。（注：参见，《从基本完成对生产资料所有制的改造到确立社会主义初级阶段的基本经济制度》，载曾培炎主编：《新中国成立50年（1949～1999）》，中国计划出版社，1999年版，第28～32页。）在这场“改造”过程中，几乎把民族资本经营的各行各业大大小小的企业都改制转化为“国有企业”（当时称“国营企业”）。由此，开了我国国有经济布局失当之先河。3.在“左”的路线时期由集体经济“升级”、过渡而来。在1958年“大跃进”和60年代开始的“文化大革命”中，曾将一批集体企业（包括合作工厂、合作商店以及城市街办企业等）强行“升级”为国有企业。后来在纠“左”过程中，虽然将其中一部分退了回去，但在一些地区、一些领域并未“退够”，一直延续下来。更严重的是，一方面没有“退够”，另一方面，各地又兴办诸多“五小”企业。这是继50年代“公私合营”后国有经济布局失当的“第二次浪潮”。44.在社会主义建设中，国家投资新建的国有企业。从50年代以来，国家投资创建了一大批国有工业企业（例如，“一五”计划时期新建的几百个大中型项目，60年代的“三线”建设项目，70年代的引进项目等等）。应当说，国家新建的大多数是大中型国有企业，这点与上述两类不同，但存在着重复建设、盲目建设和决策失误等问题。（注：有关四个来源的详细分析，参见：《资产重组：中国企业兼并研究》，陕西人民出版社，1992年1月版，第23页。）对我国国有经济上述布局的形成，需要用历史的眼光进行审视。要看到，我国的国有经济是在当时计划经济体制特定的历史条件下形成的。这一格局的形成对推进当时的工业化建设，对确立我国社会主义制度的经济基础是发挥了历史作用的，不应采取“否定一切”的历史虚无主义态度；另一方面，用社会主义市场经济的思想来衡量，更要看到，我国现行的国有经济布局存在着深刻的内在矛盾。尽管自90年代以来，国家在一定范围内进行了局部调整，但基本格局并未改变。迄今这一问题仍然严重存在。国有经济布局的问题归纳起来，表现在以下4类布局错位：一是在产业领域的布局上错位。在市场经济条件下，国有资本的配置有其科学的定位标准。这一标准，即是党的十五大报告中所说的“关系国民经济的重要行业和关键领域”国有经济要占支配地位。党的十五届四中全会决定再次重申这一标准。用这一标准来衡量，就会发现相当一部5分国有资本的配置偏离“关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域”这一功能定位，不适当地覆盖到大量竞争性产业中，如加工业、商业、服务业等众多行业，从而造成国有资本的配置极为“泛化”。据财政部公布的材料，（注：《人民日报》（海外版），1999年8月7日第1版。）1998年底，国有企业（不含国有金融企业）共23.8万户，拥有资产总额为134780亿元，其中国民经济基础性行业的国有企业资产为56722.4亿元，占42.1％；一般生产加工业、商业和服务业等行业的国有企业资产总额为78057.6亿元，占57.9％。尽管42.1％的部分未必完全应当国有化，57.9％的部分也未必完全应当非国有化，但大体占一半左右的国有资产配置在一般行业和领域，足见国有经济在产业领域的分布错位是何等严重！二是在企业布局上的错位。在市场经济条件下，就企业规模来说，国家只要控制少数骨干企业或企业集团即可。然而，我国相当一部分国有资本分布在不宜投入的大量中小企业上，根据国家财政部的材料，（注：《人民日报》（海外版），1999年8月7日第1版。）1998年，国有企业23.8万户拥有资产总额13.5万亿元，其中，大型企业9357户，尚不足4％，资产总额7.6万亿元，占全部国有企业总资产的54.6％；中型企业3.3万户，占总户数14％，小型企业19.5万户，占总户数的82％；中小型企业户数合计竟占总户数的96％以上，其资产额占国有企业总资产的45.4％。我们虽然不能笼6统地说占96％的企业都不该实行国家所有，但是国有资本分布在这么大面积的中小型企业上，实在错位严重。这种分布必然造成国有资本力量分散，形不成“拳头”。在全国20余万家国有企业中，打入500强的企业只有5家，除去中国银行和中国工商银行两家金融企业外，工商企业只有3家（中化、中粮和中国石油天然气集团公司）。这与我国的国际地位颇不相称。三是国有经济在地区分布上错位。除产业领域和企业层面的分布失当之外，国有经济在地区的分布上也存在问题。这突出表现在中西部地区、少数民族地区和老工业基地等重点地区。在中西部地区和少数民族地区，国有资本在基础产业的投入不足，这种格局与实施西部（含内蒙古和广西等少数民族自治区）的开发很不适应；而在老工业基地，由于国有经济分布过度，整体素质不高，因而在技术改造、资产重组、结构调整以及国有企业下岗职工安置和社会保障资金等方面难度很大。四是企业内部产权结构错位。在传统体制下，存在着一种根深蒂固的观念：国有企业的作用只有通过国有独资企业来实现。国有企业在内部产权关系上不仅拒绝个人股份、外商股份等非公有性质的财产涌入，而且连集体所有制的财产也拒绝纳入其间，国有企业存量资产处于凝滞的状态，缺乏与市场经济相适应的流动性。在这种模式的影响下，国有企业内部形成清一色的国有资本的“一统天下”，国有经济7实现形式带有明显的单一化。改革开放以来，国有经济的封闭结构有所改变，但是，形成单一的问题依然相当严重。据统计，到1998年底，在23.8万户国有企业中，国有独资企业为21.4万户，占89.9％；以股份有限公司、有限责任公司为主要形式的多元投资主体企业为2.4万户，只占10.1％。（注：《人民日报》（海外版），1999年8月7日第1版。）由此可见，国有制的多种有效实现形式问题尚未解决。由于以上4方面结构的错位，加上其他原因，导致国有经济效益低下。截止1998年底，仍有40％的国有企业处于亏损状态。这一问题可以说是中国经济运行中的痼疾。需要指出，以上4个方面的错位，是从国有经济的内在矛盾角度来分析的，它回答的是国有经济“该不该”维持原有格局的问题，这是就必要性方面来说的；除此之外，还应从可能性方面来分析，即现有的财力“能不能”维持原有格局的问题。改革开放以来，国民总储蓄中政府的份额持续下降，居民的份额持续上升。笔者在1988年发表的《产权市场论》一文中曾指出：“从1978年以来，我国的国民收入分配结构发生了重大变化。与1978年相比，1986年，居民最终收入增长了2.2倍，消费支出增长了1.7倍，储蓄则增长了18.9倍，其占国民净储蓄的份额已达37.49％，超过了政府部门和城乡生产单位所占份额而跃居首位。”（注：常修泽、戈晓宇：《产权市场论》，载《学术月刊》，1988年第12期。）90年代以来，这种趋势进一步加剧。8据国家计委综合司韩文秀同志的计算，1978～1995年，政府在国民总储蓄的份额由38.5％下降到1.7％，居民的份额则由11.6％上升到了56.3％。居民储蓄占GDP的比重，由1978年的4.4％，上升到23.1％，而政府储蓄占GDP的份额只有0.7％。这就是说，到90年代中期，政府储蓄在国民总储蓄中的份额和占GDP中的份额“已经小到可以忽略的地步”。（注：张春霖：《国有经济布局调整的若干理论和政策问题》，载《经济政策问题》，1999年第8期。）在这种情况下，国家财力难以向所有的国有企业注入所需的资本金，不可能继续维持现有国有经济的布局。总之，无论是从必要性角度，还是从可能性角度分析，现行的国有经济布局都难以继续维持，必须从战略上进行调整。正如党的十五届四中全会决定所指出的：“目前，国有经济分布过度，整体素质不高，资源不尽合理，必须着力加以解决。”二、由“覆盖全社会”到保持“控制力”传统经济理论认为，国有经济在国民经济中的主导作用是通过“覆盖全社会”来实现的。现在认识已经发生了重大变化，即在社会主义市场经济条件下，这种作用主要体现在控制力上。从战略上调整国有经济布局应考虑保持国有经济的控制力这样一个基本点。（一）国有经济控制力的内涵从国有经济在整个国民经济中的地位和作用的战略高度来思考，国有经济的控制力有两层涵义：91.硬控制，即在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位。关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，是国民经济的生命线，是贯彻国家公共政策的载体，它关系居民公益性需要的满足，关系国家安全的维护，关系宏观经济的协调发展。这些重要行业和关键领域的“重要性”和“关键性”，呼唤着有一支可靠而强大的经济力量来承担这一责任，即发挥支配作用。这是一种客观的制度需求。从制度供给来说，哪种经济力量能发挥其支配作用呢？我们不妨作一比较。非国有经济在其灵活性和高效率方面，无疑有其优越性，但是由于其自身产权关系所决定，难以承担上述功能。不宜要求以盈利最大化为目标的非国有经济去满足社会的“公益性”要求（除特殊情况外），至于在维护国家经济安全和促进国民经济协调发展方面，非国有经济也能发挥其作用，但有其局限性。而国有经济则可以承担上述功能。如同在一般竞争性领域国有经济不如非国有经济具有那样强劲的市场竞争力一样，在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济更适合存在和发展并发挥支配作用。2.软控制，即支撑、引导和带动社会经济的发展。上述第一点是就部分行业和领域（当然是“