工程招投标与合同审计技巧

LOGO工程招投标与合同审计前言招投标工作是工程项目建设的源头，表明工程项目正式进入实施阶段，对后续项目管理的“进度、质量、投资”控制起着至关重要的作用。招投标的主要成果就是签订合同，而合同是工程实施过程中的各方必须遵守的“宪法”，它明确了建设单位和施工单位等各方在项目实施过程中各自的权利和义务，是工程施工和工程管理的目标和依据，也是工程结算的重要依据。内部审计机构作为建设单位内部专设的防范风险、强化控制的监督与评价机构，对工程招投标和合同进行审计非常必要。内容提要内审的定位1内审怎么审2LOGO内审的定义内部审计是由单位内部设置的内部审计机构所实施的一种独立、客观的确认和咨询活动。内部审计机构的职责来源于单位管理层的委托，是单位内部防范风险、强化内部控制的监督与评价机构。【相关规定】新修订的2014年1月1日起施行的《中国内部审计准则》之第1101号《内部审计基本准则》：第二条规定：本准则所称内部审计，是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。第六条规定：内部审计机构和内部审计人员应当保持独立性和客观性，不得负责被审计单位的业务活动、内部控制和风险管理的决策与执行。一、内审的定位内审的误区【误区】●误区一：被安排担任招标现场的监督人有些单位安排内部审计人员担任招标现场的监督人，监督招标现场开标与过程的合法合规性，这是错位行为。《招标投标法实施条例》第四条规定：国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。●误区二：被安排担任招标现场的监标人有些单位安排内部审计人员担任招标开标现场的监标人，要求对招标现场工作人员的签收标书、开标、唱标等的规范性、准确性进行提醒、检查、核对，这是越位行为。按照内部审计准则，内部审计人员不得负责业务活动的执行。所以，内部审计人员不得作为监标人，“越位”开展招标业务工作。另外，实务中还有些单位还称监标人为“见证人”，请内部审计人员当任招标过程的“见证人”。这也是不妥的。●误区三：被安排担任招标人代表有些单位有时认为招标部门业务较多，又希望内部审计监督招标情况，就简单“二合一”安排内部审计人员代表招标人参加招标开标现场，要求其作为招标人代表监管委托代理招标过程的合法合规性。这显然介入具体业务，与内部审计的定位与职责不相符。在工程招投标审计实务中，我们内部审计人员特别要注意别“被”陷入承担招标“监督人”、“监标人”、“招标人代表”的三个容易发生的误区，致使工作越位、错位。LOGO二、内审的主要内容审查3审查4审查2审查1内审机构对工程招投标和合同的审计监督实质是内部监督，主要是审查：二、内审的主要内容结合工作实务，列举主要审计事项如下：1、审计哪些项目应该招标？（招标范围和规模）怎么招标？（招标方式）2、审计招标文件（含合同）3、审计招标控制价（或标底）4、其它容易被审计机关或巡视组通报的问题1、审计哪些项目应该招标？怎么招标？（1）国有资金投资的工程：215（200万的工程、100万的物资、50万的服务）【相关规定】《浙江省招标项目具体范围和规模标准的规定》（浙发改法规〔2006〕923号）：第四条本规定第二条规定的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理、咨询、项目管理以及与工程建设相关的设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：（一）施工单项合同估算价格在200万元人民币以上的；（二）勘察、设计、监理、咨询、项目管理等服务的采购，单项合同估算价格在50万元人民币以上的；（三）设备、材料等货物的采购，单项合同估算价格在100万元人民币以上的。《宁波市招标投标管理办法》20160301（市政府227号令）：第十九条工程建设项目应当招标而不招标的，应当经项目审批或者核准部门批准，其中，属于市级重点工程建设项目的，由项目审批或者核准部门报市人民政府批准。法律、法规对批准主体另有规定的，从其规定。1、审计哪些项目应该招标？怎么招标？（2）财政性资金：工程50万，货物、服务30万（公开招标标准工程200万，货物、服务100万）【相关规定】宁波市财政局公布的2016-2017年度宁波市集中采购目录及采购限额标准。市级机关、事业单位和团体组织（简称“采购人”）凡使用财政性资金依法采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的，属于政府采购范围。一、采购限额标准1.货物类：30万元以上（含）；2.服务类：30万元以上（含）；3.工程类：50万元以上（含）；4.汽车、摩托车（金额不限）；5.虽在上述限额标准以下，但实行协议(定点)采购管理的货物、服务，属于政府采购范围。1、审计哪些项目应该招标？怎么招标？（3）公开是原则，邀请是例外！（招标方式）【相关规定】《浙江招标投标条例》：第十三条招标分为公开招标和邀请招标。必须招标的项目应当公开招标，但有下列情形之一的，可以邀请招标：（一）项目技术复杂或者有特殊要求，只有少数潜在投标人可供选择的；（二）涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾，适宜招标但不适宜公开招标的；（三）法律、法规规定不适宜公开招标的其他情形。前款规定的项目，属于省重点工程建设项目的，其邀请招标应当经省人民政府批准；其他项目，其邀请招标应当经项目审批部门核准；法律、行政法规对核准主体另有规定的，从其规定。《宁波市招标投标管理办法》20160301（市政府227号令）：第二十条应当招标的项目，分为公开招标和邀请招标。公开招标或者邀请招标的项目，应当符合法律、法规规定的条件。按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的，招标人应当将招标范围、招标方式、招标组织形式报项目审批、核准部门批准，其中，国有资金占控股或者主导地位的市级重点工程建设项目采用邀请招标的，由项目审批、核准部门报市人民政府批准。1、审计哪些项目应该招标？怎么招标？（4）依照单位规章制度规定必须招标的项目【背景】●很多单位从风险控制的角度出发，内部规定的招标范围和标准均严于法律规定，也就是扩大了招标项目的法定范围。比如有些区县规定，政府投资工程项目30万以上就要公开招标。注意事项：限额以下，内部规定招标的，有时为了进度，会缩短招标时限、简化招标程序。此类项目招标文件不能写按照招标投标法或政府采购法进行招标之类的文字，只能写参照。这类项目如未经招标直接签订合同虽然没有违反法律规定，但存在合规风险或审计风险，应按单位规章制度的规定履行招标手续。1、审计哪些项目应该招标？怎么招标？1、前期三通一平（例如围墙，因前期尚未立项，违规直接发包）2、塘渣工程（为了化解矛盾，违规将塘渣工程直接发包给当地村民）3、电力、路灯等行业垄断部门实施的专业工程（除非有明确的文件规定）4、咨询、可研、检测、科研等与工程建设相关的服务类项目5、限额以上的暂估价(含暂定材料价，以项为单位的专业工程暂估价)容易遗漏的项目（5）应招未招容易遗漏的项目1、审计哪些项目应该招标？怎么招标？【定义】暂估价，是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。《招投标法实施条例》第二十九条：招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。招标人自己的功能需求仍未最终明确，对一些专业工程或者设备材料无法提出具体的标准和要求，无法纳入投标竞争部分专业工程必须由专业承包人设计才能保证质量，使用功能和可建造性，或者一些对项目质量、使用功能和设计美学非常关键的工程需要由经验丰富的专业承包人完成因设计深度不够，招标时部分工程、货物或服务的技术标准和要求仍不明确，对一些专业工程或者设备材料无法提出具体的标准和要求仍不明确，无法纳入竞争一些重要材料设备价格因品牌和质量差异很大，且对工程使用功能十分重要，为防止过度竞争而降低品质2、审计招标文件（含合同）常规招标文件（含合同）审计中应关注的主要内容：(一)审核招标文件内主要内容是否完整投标须知合同条款技术要求、施工图纸、工程量清单及电子标书等。2、审计招标文件（含合同）(二)审查招标项目是否按照国家有关规定履行项目审批手续，并取得批准。依据资料包括：1.已批准的项目建议书、可行性研究报告。2.计划部门下达的投资计划和财政部门下达的预算指标文件。(三)投标保证金、履约保证金设置是否合理并列入。(四)招标范围是否明确，质量标准、工期及标段划分是否合理。(五)对投标单位资质要求是否符合国家资质管理规定，不得存在排斥潜在投标人投标的现象。(六)公告发布时间、投标文件的编制时间是否合理，符合国家有关规定。(七)工程设计图纸必须是有相应资质的设计公司设计的图纸。(八)不允许招标单位要求投标单位带资承包，严格按国家政策要求拨付工程款。2、审计招标文件（含合同）(九)审查合同主要条款是否具体、内容是否完整，是否符合国家有关规定。审查内容81234567批准的设计文件、立项批文合同的仲裁、奖惩以及协作和违约责任等条款工程范围、工程名称、施工地点及施工期限、开工与竣工日期、工程质量要求交工和验收双方的权利、责任和义务取费标准、结算方式、工程造价、技术资料和施工图交付时间份数设备和材料的供应责任、承包方式2、审计招标文件（含合同）(十)审查技术要求内容与招标文件的投标须知、合同条款是否一致。(十一)评标办法、评分标准是否合理、科学，有可实施性，并符合国家和省市有关规定；废标条件是否合理、明确，是否有排斥潜在投标人条款，应符合国家、省市有关规定。(十二)建设工程招标有无肢解工程，局部进行招标现象。2、审计招标文件（含合同）考虑我市招标大多采用示范文本，而且上述绝大部分内容特别是合法合规性方面，招投标行政监督部门都会严格审查，所以建议我们内审机构主要从保护建设单位权益的角度重点关注：招标范围，尽量全包，以防遗漏附属工程等进度款拨付，推荐达到形象进度节点按已完产值比例支付的方式结算条款：防范不平衡报价的举措；工料机调差的具体计算方法等，重点审查包干子目的结算条款，一般工程量清单招标包干部分主要是措施费，包括施工组织措施费和技术措施费。违约条款的设置要全面、合理并简单可操作。容易产生纠纷、扯皮的事项的必须在招标文件中约定明确，2、审计招标文件（含合同）1）招标范围，尽量全包，以防遗漏附属工程等。关注对规模以上暂定价材料设备或暂定项专业工程的招标有无明确、可操作性强的约定。划分标段或分专业工程进行招标的项目，注意界面的划分和描述，防止重复或遗漏。2）进度款拨付，推荐达到形象进度节点按已完产值比例支付的方式。联系单增减金额是否并入进度款拨付要约定明确。只有已完并经监理等验收合格的产品才能拨付进度款。尾款，甩账项目等造价要在明确后从合同价中及时扣减（反例：某街景整治工程，施工范围缩小，未及时扣减合同价，导致超付）。2、审计招标文件（含合同）3）结算条款：防范不平衡报价的举措；工料机调差的具体计算方法等，重点审查包干子目的结算条款，一般工程量清单招标包干部分主要是措施费，包括施工组织措施费和技术措施费。但在合同又会约定人工、材料、机械可以在施工期补差，措施费中的人工、材料、机械是否调整需在招标文件的合同条款中予以明确。如某大型市政工程项目，合同约定“本合同价款采用固定综合单价，可调总价方式确定，措施费用在投标时发包人提供的施工图（包括同步提供的变更联系单）范围内一次性包干。”但在合同价款调整条款中又约定“在合同期内发生下列情况的合同价款可以调整：（1）发包人提供的工程量清单项目或数量有误；……（5）人工及材料的价格波动调整；”。没有明确措施费中的人工、材料、机械费是否调整，结算时成了久拖不决的争议问题。2、审计招标文件（含合同）不要迷信招标范本或合同范文