中国洪水管理战略研究进展

中国洪水管理战略研究进展汪自力黄河防汛抢险技术研究所2006年4月5日介绍要点•洪水的基本特性与洪水风险•洪水管理的定义与内涵•中国洪水管理战略框架•需抓紧研究的问题洪水的基本特性•全面理解洪水的灾害特性、资源特性与环境特性及其相互之间的作用转换关系，将为科学制定洪水管理战略奠定认识的基础。洪水的利害两重性洪水的资源特性洪水的环境特性洪水的灾害特性洪水灾害的自然属性洪水灾害的社会属性图1洪水的基本特性利的方面害的方面自然科学社会科学洪水灾害的自然属性洪水灾害的社会属性超常洪水成因洪水致灾强度天体外力异常气候特定地理环境工程失事水文特性水动力学特性水沙运动特性污染输移特性大规模人类活动与社会经济发展洪水灾害时空分布与风险特性的变化图2防洪减灾领域学科建设的相互关系防洪保障体系与防灾、减灾技术洪水孕灾环境洪水调控能力承灾体灾敏性洪水灾害影响安全保障需求应急管理能力风险(Risk)承灾体受灾可能性(Exposure)承灾体易损性(Vulnerability)危险性(Hazard)图3风险三角形洪水风险从洪水管理战略的角度来看，洪水事件不仅会造成损失与伤害，也同时带来获利的机遇；而局部地区一味消除风险，又难免以邻为壑之嫌。洪水风险往往涉及到客观存在于人与自然之间、人与人之间基于洪水风险的利害关系。洪水风险研究的意义，实质上是探讨如何更为合理地处理人与自然的关系以及在与洪水相处过程中的人与人的关系。洪水风险的概念既不是洪水现象本身，也不等同于洪水灾害或洪水损失。以往所言“洪水风险”,通常是指发生由洪水造成的损失与伤害的可能性。洪水风险的可管理性天气形势降雨分布洪水过程淹没状况水灾损失灾害影响自然外力人类活动图4洪水管理的各个环节与可改变的后果图4中所有各环节上的不同，都与人类理性与非理性活动的综合效果有关。洪水管理就是在这一系列的不确定性中，通过建立健全、合理有效地运作防洪减灾的各相关系统，去争取最有利的可能性。使水灾损失最小的治水方略未必是最合理的；今后更应看重的，是利用洪水的可管理性，通过综合治水，争取在政治、经济、社会与生态环境等各个方面获得积极有利的“影响”。11/84表1洪水灾害的影响评价影响可能的正面影响可能的负面影响政治影响抗灾救灾决策正确，措施得力，能公正处理水灾风险的利害关系，政府威信提高，执政党地位更加巩固。重大决策失误，官员渎职，抗灾救灾不力，确保安全承诺过高却无力兑现，政府形象受损，执政党地位动摇经济影响水灾损失在可承受的限度之内，未对经济产生过大的冲击；生产快速恢复且有后劲，从洪水资源化与洪泛区土地利用中获取更大经济效益。水灾损失过重，波及范围广，超出承受能力；灾区长期难以恢复正常生产；生产力受到破坏；人为加重损失，或是损失搬家；减灾代价过大。社会影响一方有难，八方支援，体现社会公正与关爱；尽快恢复生产、重建家园，人心稳定，社会安定，凝聚力增强，社会风险意识提高。人员伤亡严重，灾民流离失所，失业增加，贫富差距加大，社会风气败坏，矛盾激化，治安紊乱，盗贼四起，社会不安定；风险意识降低。生态环境影响净化河湖水域污染水体，回补地下水，改善土壤肥力与墒情，维持湿地与生物多样性，维持河道行洪能力，保持河口海岸动态平衡。痛失家园，损毁基础设施，污水横流，垃圾遍野，生存环境恶化；沙压良田，生产条件丧失，流域中植被破坏，水土流失加剧等。图5洪水风险的可管理性洪水风险的可管理性水灾自然属性洪涝灾害信息管理系统洪水监测、预测、预报系统防汛抗洪抢险系统防洪排涝工程系统防洪调度决策支持系统管理的依据管理的手段与对象管理的效果关系到防灾决策及除害兴利的成败水灾社会属性灾情评估与灾害影响评价系统防灾科研与技术开发应用体系灾害警报、避难、救援系统洪水风险分担与补偿系统灾后恢复重建系统防洪区土地利用管理系统防洪区建筑耐淹规范管理系统防灾教育系统与防洪减灾有关的法规体系与执法监督体系关系到减灾与兴利对策的实施效果洪水灾害特性洪水环境特性洪水资源特性风险利害转换关系介绍要点•洪水的基本特性与洪水风险•洪水管理的定义与内涵•中国洪水管理战略框架•需抓紧研究的问题洪水管理•洪水管理的背景、定义与内涵•洪水风险管理的特点与本质•洪水管理战略及其特性国内外对待洪水的方式和态度经历了3个不同的阶段：•古代被动地适应洪水的阶段•控制与防御洪水的阶段•有意识地主动适应洪水的阶段•古代被动地适应洪水的阶段•控制与防御洪水的阶段•有意识地主动适应洪水的阶段•国内外对待洪水的方式和态度经历了3个不同的阶段：•我国提出洪水管理的背景①河道行洪能力与湖泊洼地的洪水调蓄能力萎缩，平原区同流量下洪水位持续抬高，导致小流量高水位的现象更加频繁，水涨堤高；至21世纪中叶，我国人口预计将从13亿增长到16亿，粮食与土地需求的压力会进一步增大，洪水高风险区域土地的有效利用不可避免，人与水争地的矛盾会更加突出。②防洪保护区对堤防的依赖性加大，防汛抢险任务加重。•我国提出洪水管理的背景③泛滥洪水的成灾面积减少，而内涝成灾的面积增加。在我国水灾损失中，涝灾损失约为河道洪水的2倍。涝灾态势日趋恶化的成因主要有两个方面：其一，平原地区天然水面严重萎缩，原有水面被大量围垦，成为低洼易涝耕地。1950年代长江流域中下游平原地区内湖天然水面面积约占圩垸面积19%，目前已萎缩到5%左右，蓄涝能力减少75%，虽然修建了大量的排涝设施，仍不抵因蓄涝区减少所增加的涝水量，加之平原区积涝之时多处于河道水位较高的汛期，一方面自流排涝困难，甚至可能出现河道洪水倒灌的情况而被迫关闭排涝涵闸，另一方面为缓解河道防洪压力，有时会强制性地停用机排设施，形成“关门淹”的局势。这种情况在各流域普遍存在。其二，随着城市化进程，城市向周边地区高速扩张，这些地区又往往是低洼地带，城市不透水面积的增加，导致地表积涝水量增多，加之在城市发展过程中对涝水问题往往缺乏足够的认识，排涝通道和滞蓄雨水设施不充分，而造成一旦发生较强的降雨出现严重内涝的情况。•我国提出洪水管理的背景④洪水风险区内人口资产密度提高，水灾损失加重；⑤经济社会发展对供水、供电、供气、交通、通讯等生命线网络系统的依赖性增大，水灾间接损失比重加大，水灾影响范围远远超出受淹范围，灾后重建负担显著加重，要求大灾之中能够基本维持或尽快恢复正常的生产、生活秩序，防洪安全保障的难度大为增加。⑥平原洪水伤亡人数减少，但是山洪、山地滑坡、泥石流与沿海风暴潮造成的伤亡所占比重加大。•我国提出洪水管理的背景⑦防洪调度中区域间矛盾加剧，协调难度加大，蓄滞洪区运用困难。目前我国以水灾害加剧、水资源短缺、水环境恶化为标志的水危机仍将趋于激化。人与自然之间、区域与区域之间基于洪水风险的利害关系更为敏感，价值观念的差异与利害关系的冲突使得不同治水方案之间可协调的余地大为减少。蓄滞洪区大致分两种类型，一是洪水发生时首当其冲、运用频率较高的；其二是为防御特大洪水、保护重要地区预留的。对于大堤间的行洪区，当河道水位达到一定高度，将自然漫决或溃决，人为分洪可使其效果较好或损失较少。使调度运用面临困境的是后者，这些蓄滞洪区防洪标准都较高，建成后，许多从未使用或几十年没用，区内社会经济发展甚至比普通民垸更快，加之相应的管理措施尚不健全，一旦分洪运用，国家将面临巨大的经济和社会压力，难以善后；但若舍弃不用，特大洪水的超额水量又难以安排，从而使这类蓄滞洪区处于取舍两难的境地。•我国提出洪水管理的背景⑧城镇化加速带来防洪减灾的新问题与新要求。新世纪中叶，我国城市人口的比重可能由30%上升60%；由于城市不断地向低洼地带发展、不透水面积的增加、地面沉陷，排水系统不完善等原因，同等降雨下的内涝损失呈增长趋势。有些城市的机排能力虽然很强，但城市河道的宣泄能力却难以与之适应，例如上海市机排涝水入苏州河的能力达到1800多m3/s，苏州河的最大排水流量则不足500m3/s。在江河水位较高时，除造成内水难以排出，出现关门淹的情况外，还有河道洪水通过城市排水通道倒灌入城市的可能，由于河道水位在同等降雨条件下有逐渐增高的趋势，洪水倒灌的事例也在逐渐增多。•我国提出洪水管理的背景⑨防洪工程体系管理维护任务加重。到20世纪末，我国建成了26万km堤防（与之相比，美国堤防总长度4万km，日本不足1万km，荷兰海堤河堤总长4800km，印度2万km，前苏联1000km）、8.5万座水库，设置了98处国家级蓄滞洪区，并在海河流域和淮河流域开辟了一系列分洪道，防洪工程体系规模极为庞大。庞大的工程体系需要投入巨额资金维护管理，以保证其质量和标准不至于降低。据估计仅我国主要堤防（一、二级堤防）的年维护管理费用就需200多亿元左右，目前远不能满足。•我国提出洪水管理的背景⑩科学调度决策对信息系统与决策支持系统的要求提高等等。严峻的防洪形势与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧等问题交织在一起，使得现行有效的防洪手段面临一系列新的挑战。一方面，随着社会经济的发展，人们的防洪安全保障需求不断提高；另一方面，人们已经意识到单纯依靠工程手段控制洪水，不仅不可能有效解决防洪形势变化下出现的新问题，而且如果过于倚赖工程手段，可能出现人与自然恶性互动的问题；如果违背自然规律地滥用工程手段，还可能引起区域间矛盾的加剧，或导致生态环境的恶化。在市场经济的发展阶段，以最小投入争取最大利益，是一项普遍性的原则。但是，恰恰是这项原则，在处理人与洪水的关系时，最容易引出发展不可持续的问题。随着社会经济发展与综合国力的增强，我国防洪体系建设的投入能力会相应增强。通过加强管理，有望提高洪涝灾害的抗御能力、承受能力、应急反应与恢复重建能力。-------科学发展观11•洪水管理的定义与内涵洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为，增强自适应能力，适度承受一定风险以合理利用洪水资源，并有助于改善水环境等一系列活动的总称。-------洪水管理要遵循可持续发展的原则•与洪水共存的原则（防洪体系的建设，是以将洪水风险控制在可承受的限度之内为目标，而不是消除洪水）•保障发展的原则（治水方略要调整为有序地与洪水协调共处，必须以保障社会安定与经济平稳发展为前提，而不是导致生产力的破坏）•社会公正的原则（防洪减灾的政策要有利于缩小贫富差距，而不是使贫者更贫）•分担风险的原则（无论什么地区都有义务承担自己的固有风险，即使是确保安全的地区，也要对因提高自身工程保护标准而可能对其他地区造成的附加风险，提供必要的补偿）•鼓励利害相关者参与的原则（“公众参与”不仅是在规划的实施过程中，而应是在规划编制、方案制定、措施落实、管理与监督等整个过程的广泛参与，不是我国通常讲的广泛征求意见，而是实质上的参与讨论、论证、实施和监督。）以协调人与洪水的关系为目的•健全的水利工程体系与更为完善的防洪安全保障体系，是实现人类“与洪水共处”的基础与前提；•在中国人多地少的国情下，人与自然的和谐要体现在人与洪水对洪泛区土地合理、有效的共享上；•防洪工程手段不仅要从点与线扩展到面，而且需要综合运用法律、经济、行政、教育、技术等非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，在适当承受一定风险的前提下，促使人与自然的关系向良性互动转变；•有效规范人类活动，避免急功近利、人为增大洪水风险或以邻为壑的行为。理性规范洪水调控行为•充分认识防洪工程体系建设的长期性与艰巨性。在防洪工程规划中，注重在长远目标的指导下，阶段目标的优化分解与实施顺序的优化安排；•努力避免、消除或缓解防洪工程建设可能产生的负面影响；•克服“急功近利，急于求成”的弊病，从管理体制与运作机制上消除“重建轻管”的根源；•加强防洪工程体系优化调度的研究，认真分析与协调好区域间基于洪水风险的利害关系与矛盾；•注重防洪工程体系自身的安全保障问题，努力避免水库溃坝、堤防意外溃决等恶性事故的发生等。增强自适应能力•不同类型突发性水灾的分级响应体制的健全；•高效可靠的洪水预报预警系统与群防群治、自保互救、避难迁安、卫生防疫、生命线系统保障与灾后重建等体系的完善；•洪泛区土地利用方式的合理规划与调整；•洪水风险区中建