中国的标准战略——成就与挑战

***WORKSHOPDRAFT–NOTFORDISTRIBUTION***1中国的标准战略——成就与挑战王平研究员副总工程师，中国标准化研究院王益谊博士研究员理论与战略所副所长，中国标准化研究院JohnHill宾夕法尼亚州立大学教授，ICES副主席摘要本文主要研究中国加入WTO之后的标准化战略及其在中国经济发展和创新体系建设中的地位和作用。主要通过对科技部技术标准战略课题成果和中国各级政府部门出台的标准化战略或规划进行分析，总结出中国标准化战略思想形成的脉络；实际形成并得到实施的标准化战略；所取得的成绩和当前所面临的挑战。关键字：标准、战略、规划、创新、市场经济、挑战1.引言进入21世纪之后中国加入了WTO，科技部实施人才、标准、专利三大战略，2002年投入专项资金开展技术标准战略研究；2006年国家标准化管理委员会发布《标准化“十一五”发展规划纲要》，以及各行业部门发布行业的标准化规划，地方政府发布地方的标准化战略或规划，从而形成了具有中国特色的标准化战略。标准化战略的实施对中国的社会经济发展和创新体系建设起到了非常大的推动作用。但是我们也应看到，中国的标准化依然面临很大挑战。2.历史背景和环境1949年中华人民共和国成立，中国开始实行计划经济体制。随后建立的中国标准化模式受到了前苏联的影响，由政府总体规划并管理全国标准化的工作。1956年中国成立国家科学技术委员会时设立了标准局，标准化的基本方针是：结合我国具体情况，以学习前苏联国家标准为基础，并吸取世界先进经验，建立***WORKSHOPDRAFT–NOTFORDISTRIBUTION***2为工业体系服务的国家标准制度。制定标准主要是为了保证和提高产品质量，合理利用材料、资源，提高劳动生产力等。当时的国家标准体系由国家标准、部标准、地方标准和工厂标准构成1；按行业分别成立了煤炭、石油、机械、冶金、化工等国家标准审核委员会。1957年，中国加入了国际电工委员会（IEC）。在计划经济体制下，国务院所属工业主管部门（例如机械工业部）相当于一个大型国有公司，部标准主要是用于部属国营企业组织生产用的。国家标准、部标准都是强制性的，一经颁布必须执行。1966年发生文化大革命，中国的经济严重下滑，标准化随之陷入停滞。文化大革命以后，邓小平成为中国改革开放的旗帜，政府的工作重点转向现代化建设。随着经济的发展，中国的标准化又开始恢复并得以发展。1978年成立国家标准总局；1979年成立中国标准化协会。1978年中国重新申请加入了国际标准化组织（ISO）。受国际标准化组织和发达国家标准化的影响，到二十世纪八十年代初国家标准局开始组织成立“专业标准化技术委员会”（截止到1999年底，已成立全国标准化技术委员会243个，分技术委员会410多个）2。但是，中国政府对标准化的管理依然继承了在计划经济体制中确立的管理体制，即中央政府统一管理，各个行业部门分工负责的管理体制。这一体制在1988年颁布的《标准化法》中得到了加强。国家标准的体系也继承了计划经济条件下所确立的四级标准，即国家标准、行业标准、地方标准、企业标准3。四级标准中的国家标准、行业标准、地方标准实质上都是政府组织制定的标准。受到发达国家标准化的影响，中国的标准开始有强制性标准和推荐性标准之分。《标准化法》对此作的规定是：“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准4”。政府开始减少对标准制定过程的干涉，标准化技术委员会（TC,SC）中开始实行公开透明，协商一致的原则，反映相关利益方的意见。对中国的标准化有重大影响的事件就是2003年11月23日加入WTO。中国入世前后，标准和标准化工作受到了格外关注，这是因为，入世就意味着中国要承认和遵守世界贸易组织规则，要签署TBT协议，接受《标准良好行为规范》，要使现行自愿性国家标准、行业标准、地方标准与国际标准协调一致；所有的技术法规、标准、合格评定程序符合TBT协议要求，等等。很显然，要兑现这些承***WORKSHOPDRAFT–NOTFORDISTRIBUTION***3诺不仅有许多具体工作要做，更重要的是还要在许多方面实行改革。不改革就难以适应加入世贸组织的要求，难以使中国的经济融入全球经济一体化。中国的标准化体系发展到现在，形成了以中央政府统一管理，各个行业政府、地方政府分工负责的标准化体系。中央政府的代表机构是国家标准化管理委员会，行业政府一般是通过政府内设立的标准处行使标准管理职责，地方政府也设立标准处行使标准管理职责。所谓标准管理实际上是负责标准的立项和最终的审查发布。标准的制定过程主要是通过前面提到的“专业标准化技术委员会”组织专家完成的。这些技术委员会一般都受到国家标准化管理委员会和行业政府部门的双重领导。需要指出的是，我国经过政府的机构改革，有些行业部门已经撤销了，如机械工业部、轻工部等。管理这种行业标准的责任转为由后来成立的工业联合会承担，如轻工业联合会、机械工业联合会等。这些年随着中国行业协会的发展，有些协会已经逐渐成为制定工业标准的骨干。由于1988年颁布的《标准化法》还带着很深的计划经济烙印，所以目前已经提到议事日程的修订《标准化法》是大势所趋。其修订必定与中国的市场经济发展步伐和政府的改革相适应，结果也将对中国的标准化产生重大影响。3．中国的标准化战略中国的标准化战略的正式设计和实施由科技部资助开展的“技术标准发展战略研究”拉开帷幕，在这一重大科研项目的直接影响下，中国各级政府管理部门纷纷制定了关于标准化发展的规划和配套政策。国家标准化管理委员会制定了《标准化十一五发展规划纲要》，各个行业部门和地方政府也陆续提出行业、地方的标准化发展规划（或战略）。因此，中国的标准化战略是由各级政府部门分别策划，但是在实践效果上是一种综合性的标准化战略。3.1科技部的技术标准战略课题国家科技部在二十世纪末就提出实施我国三大科技战略，即人才战略、标准战略和专利战略。十五期间，科技部投资2个多亿设立“重要技术标准研究”专***WORKSHOPDRAFT–NOTFORDISTRIBUTION***4项，其中包括两个重要子课题“中国技术标准发展战略研究”和“国家技术标准体系建设研究”。上千名来自标准化、科研、产业、政府等不同领域的专家参加了课题研究，对国内外的标准化情况进行了大量的调研和比较分析，提出了两项项课题研究报告和35项课题支撑报告作为课题成果，于2005年12月进行了验收。这些课题研究报告最终由中国标准出版社正式出版。报告提出的战略指导思想是：以科学发展观为指导，以提高技术标准适应性和竞争力为核心，坚持政府引导、企业主体、市场导向的原则，满足国家科技创新、产业和贸易发展、全面建设小康社会对技术标准的需求，支撑和引导我国经济社会的协调发展5。其中的“政府引导、企业主体、市场导向”的原则已经在中国标准化领域形成了普遍共识。报告指出，中国的标准化应该有四个转变（战略取向）：发展方向向注重制定具有自主创新成果的标准转变；参与国际标准化工作向有效采用、重点竞争转变；标准体制向建立以自愿性标准为基础的体制转变；发展重点向支持建立和谐社会的标准转变6。课题组认识到，采用国际标准固然重要，但是参与国际竞争，把自主创新的技术制定为国际标准更为重要；而且中国的标准化体制必须向适应市场经济的自愿性标准体制转变，要使标准来源于市场，企业成为标准主要起草者，标准的实施要依靠市场机制。报告设想中国标准化发展分两个阶段性战略目标：2010年前应基本建成重点突出、结构合理、适应市场的技术标准体系。我国技术标准的整体水平跟上国际水平；重点领域的国际标准中反映中国自主创新技术的比例明显增加。2020年前，技术标准中我国自主创新技术的含量显著提高；以我国标准为基础制定国际标准的比例明显上升；标准水平达到国际先进水平，重点领域技术标准的水平达到国际领先水平。中国成为区域乃至国际标准化活动的重要力量。实现技术标准对国民经济和社会发展强有力的支撑7。报告建议中国的标准化发展重点应该是农业、制造业、现代服务业和高技术产业等产业中的重要技术标准以及基础公益、安全、健康、环保、资源和能源等社会公益类技术标准8。最后报告建议采取五项措施：创建提升技术标准自主技术含量的机制；建立参与国际标准竞争的机制；建设以自愿性标准为基础的标准化模式；完善标准化***WORKSHOPDRAFT–NOTFORDISTRIBUTION***5法律法规及政策环境；加强基础条件建设9。科技部开展标准化战略课题研究是中国加入WTO之后的重要历史事件，它实质上掀起了在全国范围内标准化的大讨论，大大提高了社会各界，包括工业、研究机构、大学、政府等对标准化的认识。课题报告所提出的主要观点和论据来自于对主要发达国家、部分发展中国家和中国标准化现状的调研和对比分析研究，来自于对主要发达国家和国际标准化组织的标准化战略的深入理解和分析研究。应该指出的是，课题所提出的研究报告更多的是从研究角度对中国标准化的发展提出建议，由于没有被政府部门正式颁布，因此并不能代替国家标准化管理委员会和有关行业和地方政府所实际采取的标准化战略，但是该研究报告对随后国家标准化管理委员会以及各级政府的标准化管理者制定标准化战略和政策产生了极为重要的影响。3.2实践中的标准化战略邓小平的名言“摸着石头过河”可能是对中国实际实施标准化战略的一个非常恰当的描述。2003年加入WTO，本来以为我们的产品可以在国际市场中自由进出并得到实惠了，但是却不断传来中国的产品在出口的时候遇到麻烦的消息，包括发达国家针对食品、纺织品的极为严格的技术法规和标准，DVD、移动通信等技术中的知识产权和标准问题，欧盟针对电子产品的RoHS指令等等。本来以为技术标准是畅通国际贸易的手段，但是到头来中国商品在进入国际市场的时候首先遇到麻烦的就是技术法规和标准问题。企业的竞争力受到了挑战，政府也必须重新审视技术标准的意义和作用。经过几年的探索和实践，国人对WTO/TBT协议有了较为深刻的认识，对国际贸易争端也更加理性，在其中也学习到很多有益的知识。在应对WTO规则的同时，中国在国内建立和完善市场经济体制的过程中也日益认识到了标准的重要性。市场经济的主体是企业，标准成为企业生产出质量符合市场需求的产品，并在竞争中获得优势的重要基础。政府也把标准作为进行市场监管的重要工具。同时，中国政府在经济、社会的发展过程中提出了更加多***WORKSHOPDRAFT–NOTFORDISTRIBUTION***6元化的发展目标，倡导建设节约型社会、创新型社会和和谐社会。标准不仅是推动产业进步和促进贸易的手段，也是推动社会全面可持续发展的支撑。在这种情况下，在中国实施的标准化战略实际上是国家标准化管理委员会、各级政府以及全国的标准研究和制定机构在实践中不断总结经验，不断探索的标准化战略。3.2.1国家标准化支持国民经济发展的战略2006年10月27日，科技部发布了对中国第十一个五年计划中的科技发展具有重要影响的《国家“十一五”科学技术发展规划》。在《规划》安排的八项任务中渗透了对标准化工作的要求，同时确立了以“深入实施知识产权和技术标准战略”为科学技术发展的保障措施。102006年国家标准化管理委员会制定发布了《标准化“十一五”发展规划纲要》。提出到2010年我国的标准化总体水平达到中等发达国家的水平，具体概括为：国际标准采标率由达到80%，标准制修订由2000项/年增加到6000项/年，标准制定周期由4.7年缩短到2年，标龄由10.2年缩短到5年以内。”纲要还提出了八个重点标准化领域：农业，食品、消费品安全，传统产业，高技术和信息技术，服务业，公共安全，能源节约和环保，检验检测。确定了五大标准化科研任务：国际先进标准跟踪研究；加强标准化工作与科技创新活动结合；应对技术贸易壁垒的检测标准研究；公共安全技术标准研究；基础公益标准研究11。席卷全球的经济危机发生以后，中国陆续出台了对国民经济具有重要影响的十大重点产业调整和振兴规划。2009年6月5日，国家标准化管理委员会、