从国际政治议题的转变透视日本的环境战略

从国际政治议题的转变透视日本的环境战略蔡亮内容提要随着冷战的结束，国际政治议题也从“高级政治”向“低级政治”转变，环境问题成了国际社会关注的焦点。在环境问题全球化的今天，环境问题一方面使各方对立激化，矛盾加深，另一方面出于环保的必要，又促使各方通力合作，寻求对策。日本环境战略的展开即与此背景息息相关，其通过积极参与和倡导国际环境对话，并利用自身特点，努力协调各方矛盾，试图借此另辟蹊径，确立外交主导权，以实现其大国战略。关键词环境问题日本环境战略“低级政治”环境问题从其产生的源头角度分类，可分为原生的自然环境问题和人为的次生环境问题。1如地震、台风和异常气候等所造成的各种损害即属于前者，这些损害虽会导致全球局部环境的恶化，进而可能对纯自然环境的演进过程有所影响，但“生态环境系统本身处于平衡和稳定的状态，从而呈现出持续、有序的演化与发展”2，即自然生态环境自身有调节和维持平衡的功能，因而原生的自然环境问题通常不会影响全球性的生态环境系统的持续、有序的演进。因此，就全球的生态环境而言，其破坏主要是人为的结果，故本文所探讨的环境问题主要指人为的次生环境问题。如各种污染、土地荒漠化、全球气候变暖、热带雨林的减少、臭氧层耗竭及生物多样性丧失等问题均属此类。在国际政治议题中，环境问题长期以来被视为“低级政治”，而没有受到应有的重视。冷战结束后，国际社会关注的焦点从“高级政治”向“低级政治”转变，环境问题也因此日益突显成国际关系中的热点问题。但在环境问题全球化的今天，环境问题一方面使各方对立激化，矛盾加深，另一方面出于环保的必要，又促使各方通力合作，寻求对策。日本在环境问题的处理上是一个极富特色的国家，在创造了经济奇迹的同时，又在短期内摘掉了“公害列岛”的帽子，并长期在保护环境与经济发展两方面营造了“双赢”的局面，创造了环境保护的“奇迹”。而随着环境问题在国际政治议题中的重要性日益突显，“环境”将成为主导未来国际关系的核心议题之一。因此，对有特殊政治、历史背景的日本而言，通过在国际环保议题上确立主导地位，不啻是改善自身国际形象，迈向政治大国的便利途径。于是，日本积极参与和倡导国际环境对话，利用自身特点，努力协调各方矛盾，并将环境外交升格成为国家战略的重要组成部分。因此，日本借环境问题另辟蹊径，确立外交主1导权，谋求扩大国际影响力和提升国际地位的意图是显而易见的。一、国际政治议题的转变与环境问题的突显1972年，“罗马俱乐部”发表了名为《增长的极限》的独立报告，报告系统地研究了人口、农业生产、自然资源利用、工业生产与污染的发展趋势以及将这些趋势联结起来的复杂反馈链。其结论是：地球将在相对较短的时期内达到其增长的自然极限。3因此，环境问题不仅威胁着个体与集体的生活质量，还威胁着各方进行政治与经济的选择。这一系列威胁是相互关联的，甚至从根本上说，它们均是环境问题的派生物。于是，关于“环境安全”的定位，众说纷纭，一些分析家将之称为“终极安全”（UltimateSecurity），还有一些学者则视之为一种严格意义上的“安全污染”，而绝大多数人的看法则在两者之间徘徊。4然而，尽管环境问题是如此的重要。但在冷战时期，核威慑与核战争等被视为对全球的最大威胁，以军事对抗与核威慑为代表的“高级政治”是这一时期国际政治中的核心议题。因此，虽然1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会，使得国际社会对环境问题的认识上升到一个新的高度，但在冷战结束前，环境问题并未受到应有的重视。随着冷战的结束，“安全”概念内涵也随之扩大。与发展有密切关系的环境问题和经济因素自然地在更深层次上引起国际社会的普遍关注。以维护全球生态安全、保护生态环境为核心的安全体制更成了20世纪末到21世纪国际新秩序的主要内容。长期以来一直被视为“低级政治”的环境问题在国际关系中的紧迫性和重要性首次明显地超过了“高级政治”。5因此，冷战体制行将崩溃的1989年，又被称为“地球环境元年”6。1989年1月1日，旨在10年间将破坏臭氧层的氟利昂排放量减半的“蒙特利尔议定书”（MontrealProtocol）正式生效，这是国际社会首次明确指定特定物质为污染的原因，并通过各方协作进行削减的一项决议。同年3月，伦敦召开了保护臭氧层的国际会议，有123个国家的部长级官员出席大会。之后不久，在法国、荷兰、挪威三国的倡导下，国际社会首次的“环境首脑会谈”在阿姆斯特丹召开，防止全球气候变暖是会谈的主要议题。7月，法国利用在巴黎召开发达国家首脑会议之机，推动各国签署具有历史意义的“环境宣言”。进一步地，在1990年11月召开的全欧安保合作会议（CSCE）上，大会在决定建立新欧洲秩序的同时，对设置“欧洲环境组织”（EEA）也采取了积极欢迎的态度。71992年6月，联合国在巴西的里约热内卢召开了一次具有里程碑意义的环境与发展大会，共有包括118国国家元首或政府首脑出席的178国参加大会，加上9000名的NGO代表，出席大会的人数超过2.2万人8，大会通过了《联合国气2候变化框架公约》（theUnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange）。在公约中，各国对可持续发展（SustainableDevelopment）达成了共识，提出要建立“新的全球伙伴关系”，以“公平的原则”，通过全球伙伴关系促进全球可持续发展，以解决全球生态环境危机。9但该公约仅是号召各国自愿减排温室气体，因而缺乏约束力，尤其对温室气体增加负主要责任的工业国家几乎无任何措施来限制其二氧化碳的排放。因此，为增强对缔约国的约束，《联合国气候变化框架公约》缔约方于1997年12月11日在日本京都召开的缔约方第三次会议上，通过了《京都议定书》(KyotoProtocoltotheUnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange)，首次为发达国家规定了明确且具有约束力的温室气体减排义务，即《京都议定书》附件Ⅰ所列缔约方（包括经合组织国家、独联体国家及其他东欧国家）应个别地或共同地确保附件A所列温室气体（包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等）的人为二氧化碳的全部排放量在2008年至2012年承诺期间减到1990年水平之下5.2%，其中欧、美、日三方的减排指标分别为8%、7%、6%。10《京都议定书》定出的减排目标，将于2012年届满，因此联合国气候大会又于2007年12月9日在印度尼西亚召开大会，目的在于定出新一轮减排谈判的时间表和总体方向，务求在2009年时能缔结继承《京都议定书》的新协议。据统计，目前与环境和可持续发展相关的国际协定已超过500个11，其中2/3以上是冷战结束以来缔结的，其范围包括飞机引擎的废气排放、气候变化、臭氧层的保护、危险化学品和杀虫剂的海上运输、对海洋的排污、海床的矿产开发、捕鲸、生物多样化、迁移物种、珍稀和濒临灭绝动物的保护、湿地保护、沙漠化、植物基因资源、热带出产的木材和核安全等等。12而关于环境治理的行为体除各国政府外，还包括企业、环保主义者组成的各种NGO等等。可以说，这些均是国际社会为解决作为人类社会共同课题的环境问题而做出的努力。然而，人类社会是由220个国家与地区组成的大家庭，因各方自然与人文环境的差异，经济与社会发展水平的高低，对待环境问题的态度也各有不同，而环境问题又与经济开发息息相关，是个牵涉到各方利益的经济问题。因此，人类社会在通力合作，共同推动国际环保事业的同时，各方在环境问题上的矛盾也不断加深。这种矛盾主要体现为发达国家与发展中国家之间、发达国家之间的矛盾。发达国家与发展中国家之间的矛盾：人类社会当今面临的环境问题主要是发达国家在工业经济时代，过度使用和挥霍自然资源所致。因此，在环境问题上发达国家负有不可推卸的责任。然而，发达国家也因在资金和技术等方面占有优势，掌握了环境议题上的话语权。对众多发展中国家而言，“贫困”是发展中国家普遍面临的难题，在经济发展与保护环境两者之间，前者是第一位的，这直接导致众多发展中国家不得不在3一定程度上以牺牲环境来换取经济的发展与生活水平的提高。13然而，话虽如此，发展中国家却也不可能像发达国家工业化时期那样走“先污染后治理”的老路，完全不顾环保而发展经济。因此，这即要求发展中国家必须在短期经济发展和长期环境保护的问题上进行协调。而如此一来，发展中国家又不得不仰仗发达国家的资金与技术援助，发达国家则会借环境之名，在经贸、技术、资金等方面对发展中国家进行限制，迫其就范。一言以蔽之，发达国家与发展中国家之间的矛盾，表面上是环境保护与经济发展孰先孰后的问题，但其本质依旧是个发展问题，并涉及了主导权之争，因此该矛盾其实是传统南北问题的一种新形式。不同发达国家之间的矛盾：国际环境制度形成得益于一个强有力的国家或国家集团发挥主导作用，主导国家将激励或强迫弱小国家支持条约，以推动制度的形成。14但主导国家内部有时也因为分歧较大，甚至会出现否决国。因为否定者自身的影响力巨大，没有它们的参加，轻者国际环境制度的有效性会大打折扣，重者导致该制度有夭亡之虞。于是，主导国家内部通常要进行某种形式的妥协或激励，以推动制度的形成。显而易见，环境问题的主导国家主要指发达国家。因此，不同发达国家之间的矛盾表现为在话语体系内部，各发达国家出于一己私利的考虑，在履约意愿上的分歧。综上所述，在国际环境制度的形成过程中，发达国家与发展中国家之间的矛盾表现为谈判中出现的南北矛盾，发达国家之间的矛盾则为各发达国家在履约意愿上分歧的矛盾，而这两对矛盾从本质上而言即短期经济利益与长期环境利益之间的协调问题。二、日本的公害问题与环境政策的出台环境问题是每个国家和地区在发展过程所不可避免的问题。二战后，日本是在一片废墟上重塑自身经济的。因此，在战后经济高速增长时期，日本曾秉持实行增长第一的方针，这导致其经济获得高速增长的同时，环境污染也日益严重，连GNP（国民生产总值）一词也被揶揄为“国民总污染”的略语了15。而经济高速增长给日本造成的“公害”主要集中在大气污染和水质污染这两方面。日本的大气污染由来已久。随着工业的发展，狭小的城市聚集了大量人口，在城市中工业生产和居民生活的燃料主要为煤炭，这导致城市常年笼罩在烟雾之中，大气被严重污染。之后，因石油被广泛应用，又使得大气中二氧化硫的污染更为突出。据统计，1970年日本110个城市中有40个超过法定的环境标准，这些城市一年中排入大气的一氧化碳达500万吨，二氧化硫达310万吨，氮氧化物为110万吨，碳化氢为110万吨，飘尘为21万吨，合计为1000万多吨。大量的4废气、烟雾、粉尘排入大气之中，致使日本平原面积每平方公里上空所含毒气高达159.1吨，超过美国（32.6吨）、英国（30.8吨）和西德（143.1吨）。日本水质污染主要来自城市居民的生活污水和工业废水。据日本环境厅1971年8月发表的全国水质污染状况的总检查结果表明，港湾不及格的为4.9%；河流不及格的，A类型（严格标准）为21.7%，C类型（较宽标准）为7.4%；海湾不及格的，A类型为41.8%，B类型（较严标准）为13.2%；湖泊不及格的，AA类型（最严标准）为53%，B类型为30.6%。16于是，日本在跃升为世界经济大国的同时，也被讥为“公害列岛”。其中最为突出的是震惊世界的四大公害事件，即1956年5月发生在日本熊本县的“怪病事件”；1955年10月富山县的“痛痛病”事件；1959年三重县四日市的哮喘病事件；1972年宫崎县和岛根县的“慢性砷中毒症”事件。17这些环境污染不但给国内外留下了强烈的印象，也使日本蒙受了巨大的经济损失。据日本环境厅的统计，1970年因大气与水质污染的经济损失为1.5343兆日元，相当于年人均损失1.5万日元，为1960年的6.7倍。18从1960年代中期开始，日本政府在公害事件和民众压力下，于1965年设立了公害审议会，1967年通过了《公害对策基本法》，由此确立了政府公害对策的基本原则，并提出7项公害，即大气污染、水污染、土地污染、噪音、震动、地基下沉及恶臭。