实施主体功能区战略的基本思路1029

实施主体功能区战略的基本思路一、战略背景——为什么三、战略保障——怎么做二、战略思路——做什么（一）针对问题（二）立足国情（三）应对挑战一、战略背景实施主体功能区战略，是针对国土空间开发秩序较乱、空间结构不合理的现实矛盾和问题，立足我国生态环境比较脆弱、适宜大规模开发的地域空间有限的国情，着眼未来十几亿人口的大国要实现工业化城市化所面临的风险挑战所提出的战略构想一、战略背景（一）针对问题改革开放30多年，我国经济社会发展取得巨大成就，已成为全球具有重要影响力的最大新兴经济体经济发展付出很大代价，积累许多深层次的结构性矛盾和问题，发展的不平衡性、不协调性、不可持续性日益显现经济社会发展中的许多问题，与空间开发模式粗放、空间结构不合理密切相关。“十二五”时期，转变发展方式，一是经济转型，要转变传统的经济发展模式、粗放的经济增长方式，二是空间重塑，要调整优化全国空间结构、空间布局。加快转变经济发展方式，必须加快转变传统的空间开发模式；调整经济结构，必须调整不合理的空间结构国土空间无序开发的格局难以持续我国空间开发中的突出问题，生态破坏、环境污染、土地资源浪费、城乡区域差距过大等等，其原因是两方面:一方面是市场化的过于集中，经济增长过于依赖少数高增长区域，另一方面是行政化的过于分散，遍地开花式的大开发、大发展出口导向，全球经济大循环，形成经济向沿海少数区域的集聚；各级行政区域都要赶超，都要行政区内的奔小康，形成所有区域都要大开发、都要工业化城市化的动力国土空间无序开发的格局难以持续经济人口向发展条件好的区域集聚是世界普遍趋势。改革开发，沿海地区的高增长，支撑了全国经济的持续快速发展但经济增长过于集中在沿海少数高增长区域，既带来区域内过度开发的隐患，也造成区域间差距过大，全国讲是大国经济内需潜力没能充分发挥。我国沿海三大城市群，集聚了经济没有集聚相应的人口这种空间布局形成，和发展战略密切相关，是经济增长过于依赖出口、过于依赖工业、过于依赖投资的空间体现这种布局模式，通过大量吸引外资，吸纳产业转移，集聚国内资源，大量发展出口加工业，大量工业制品出口，形成外向循环；国内则依靠上亿的农民工，能源资源的大规模、长距离调动，区域资源环境承载力的下降，形成许多隐患中美日三国都市圈对比48%45%51%49%40%18%0%10%20%30%40%50%60%美国三大都市圈日本三大都市圈中国三大都市圈GDP比重人口比重波士顿-华盛顿芝加哥-匹兹堡圣地亚哥-旧金山东京圈名古屋圈关西圈环渤海长三角珠三角中美日三国区域差距对比GDP最高地区是最低地区的倍数人均GDP最高地区是最低地区的倍数美国752.2日本382.8中国897.6国土空间无序开发的格局难以持续市场化的过于集中，带来区域发展水平差距的扩大，加之财政、户籍等政策不到位，特别是基本公共服务水平的差距，造成各级行政区加快发展的压力，形成行政主导的分散开发无论是省区还是市县甚至是乡镇，无论是条件好还是条件差的，都要工业化城市化，都要大开发，带来许多问题。波浪式的招商引资，形成周期性的重复建设、产业趋同、产能过剩余；生态脆弱地区，牧业大县、农业大县都要变成工业强县、区域大市，各类园区、开发区、新城众多，带来大量园区土地、基础设施的浪费，耕地的大量减少，危及粮食安全，带来生态的破坏，环境污染的扩散4.1%8%9.7%25%26%40%45%86%0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%天然气石油铝水铜耕地铁煤炭我国人均资源相当于世界平均水平的比重（矿产资源按探明储量测算）人均资源短缺，能源资源消耗高7.25%9.6%42.6%34.8%48.7%0%10%20%30%40%50%国内生产总值原油煤炭粗钢水泥2008年我国原油、煤炭、粗钢、水泥消费占世界的份额（吨标准煤/千美元）2008年，我国单位国内生产总值能耗是世界平均水平2.5倍，美国3.8倍，日本7.6倍单位国内生产总值能源消耗降低1.3081.453目标1.015预计1.2081.2591.381.4930.00.20.40.60.81.01.21.41.61.82.020052006200720082009201020152010年我国单位GDP能耗比2005年下降19.1%“十二五”时期目标为2015年比2010年下降16%单位：吨标准煤/万元人均资源短缺，能源资源消耗高单位国内生产总值二氧化碳排放降低（千克/美元）2008年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放量是世界平均水平3.2倍，美国4.8倍，日本10.5倍2005201020152020降低40%～45%降低17%水资源稀缺土壤沙化大气污染水的污染生态环境恶化全国沙化土地174万平方公里全国石漠化面积12.96万平方公里中度以上生态脆弱区域占全国国土空间的55%，其中极度脆弱的占9.7%,重度脆弱的占19.8%，中度脆弱的占25.5%全国有地下水降落漏斗240个，其中浅层115个，深层125个，岩溶型的15个，岩溶水大概是一万年才能增加一毫米鄱阳湖由过去的5100平方公里减少到目前的2900平方公里没有为水流留有空间经批准的国家和省级各类开发区共1568个，总面积为9949平方公里。全国2856个县级行政区有1049个设有1个以上的开发区。过多过滥耕地减少过多130041299012964129211282412762125931233912244122081217812174121721212011600118001200012200124001260012800130001320019961997199819992000200120022003200420052006200720082010耕地总面积（万公顷）国内外用地结构居住用地工业用地居住与工业用地比全国1129080351.4：1北京3832911.3：1天津1851491.2：1苏州761180.6：1无锡611570.4：1广州2001591.3：1深圳2112900.7：1日本三大都市圈37006006：1巴黎大区11002055：1单位：平方公里11.271.511.171.2600.20.40.60.811.21.41.6城镇建成区面积城镇人口城镇建成区增长与城镇人口增长对比（2001年=1）2001年2005年2008年2001年2005年2008年城镇建成区面积扩大是必然的，但大大超过城镇人口增长则是不正常的一、战略背景（二）立足国情推进形成主体功能区，一个重要基点，就是要对国情再认识，对国土空间再认识传统的国情概念，地大物博，人口众多，资源丰富。经过几十年特别是近三十多年的快速发展，我们的国情已经发生改变，世情、国情都在发生深刻变化新时期的基本国情，资源相对不足、环境承载能力弱日益成为我国在新的发展阶段的基本国情。再延续以往的开发模式，国际社会不满意，我国的资源环境难以承受一、战略背景（三）着眼未来今后十几年，我国仍处于快速工业化城市化时期，这是支撑我国经济持续增长的重要动力，也是推动世界经济增长的重要动力工业化城市化进程是有代价的，在快速发展中国土空间开发面临着一系列新的压力和挑战。必须从长远战略出发，统筹谋划我国未来国土空间开发的战略格局一、战略背景（三）着眼未来从国际经验看，伴随着工业化城市化乃至现代化进程，各国普遍遇到人口、经济与资源环境间的矛盾。如何既要实现经济发展，又要保护好生态环境；如何既要满足高品质生活对居住、交通等空间需求，又要避免对耕地、自然生态空间的过度占用；如何既要实现国内的均衡发展，又要适应全球化竞争的挑战，这些是各国发展中普遍面临的问题。这也是市场经济国家注重空间规划、空间调控的重要原因和有益经验二、战略内涵“十一五”规划《建议》提出推进形成主体功能区的战略构想，规划《纲要》明确了基本方向和主要任务。党的十七大把主体功能区布局基本形成作为全面建设小康社会的一项重要目标“十二五”规划提出实施主体功能区战略，并与区域发展总体战略相辅相成，共同构成我国国土空间开发的完整战略格局2010年12月，国务院发布了《全国主体功能区规划》，定位是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。作为第一部全国国土空间开发规划，编制实施《规划》，是贯彻落实科学发展观的重大战略举措二、战略思路（一）基本理念基本理念是，按照以人为本的要求，遵循经济规律，尊重自然规律，通过明确四类主体功能区，合理调控工业化城镇化进程，主动引导经济向条件好的区域集中布局，引导人口分布与经济发展趋势相适应，引导人口、经济分布与资源环境承载能力相适应，保护农业空间和生态空间，把科学发展观的要求落实到具体地域上，最终实现城乡之间、区域之间以及人口经济资源环境之间协调发展二、战略思路（二）战略内涵推进形成主体功能区不是简单的区域划分，是综合性国土空间开发战略。蕴含着支撑经济增长、促进城乡区域协调发展、提高可持续发展能力、增强国际竞争力的综合性战略思路实施主体功能区战略，不仅是我国土空间开发思路、开发模式的重大转变，也是国家区域调控理念、调控方式的重大创新实施主体功能区战略的内涵把环渤海、长三角、珠三角这些开发强度已经很高的区域作为优化开发的城市化地区，既是针对这些经济密集区存在过度开发隐患，必须优化发展内涵的迫切要求，也是面对日趋激烈的国际竞争，增强我国国际竞争力的战略需要。这些区域如果不转变空间开发模式，避免过度开发的倾向，资源环境问题会更加突出。这些区域如果不转变经济发展方式，提高自主创新能力，就难以提高国际竞争力，也难以为其他区域腾出发展空间。资源环境承载能力是有限的。即使是发展条件好的地区，聚集人口经济规模也要和资源环境承载能力相适应。要控制开发强度，不能超过资源环境承载力。面积km21.6万1.17万8239848738492472159311085.37万30001.2万一些区域已接近资源环境承载能力的极限长三角地区卫星影像局部地区卫星影像二、推进形成主体功能区的基本思路二、推进形成主体功能区的基本思路德国密集区的空间开发斯图加特大区经济发展水平很高，面积3654平方公里，人口266万，共有179个市镇，但开发强度为21.7%，农业用地占46.2%，森林用地占30.5%，得益于空间规划的有效控制斯图加特大区的区域绿地、绿化隔离带和景观发展的重点范围实施主体功能区战略的内涵把关中、成渝、北部湾等资源环境承载能力相对较强、发展潜力较大的区域作为重点开发的城市化地区，既是在发展中促进区域协调，实现国土空间均衡开发的需要，也是扩展经济增长和内需空间，支撑全国经济持续增长的需要。通过大区域均衡、小区域集中的“集中—均衡”式国土空间开发模式，在中西部培育若干支撑全国经济发展和人口集聚的新城市群，并在国土空间上相对均衡分布，形成带动区域协调发展的增长极，使经济增长逐步由东向西、由南向北拓开，在发展中缩小区域差距，扩展经济增长和内需空间。37美国城市空间格局日本空间开发的主要特点9.80%32.56%36.74%9.90%18.54%18.49%15.80%16.91%17.42%0%10%20%30%40%首都圈近畿圈中部圈日本三大都市圈面积、人口、GDP占全国的比重面积人口GDP日本经济密度(每平方公里GDP产出)按照人口密度和城市规模等级，德国将空间结构分为三种类型：中心空间过渡空间边缘空间中心空间主要是核心城市和周边城市化区域，以11%的国土，聚集49%的人口和57%的从业人员，是德国经济增长动力最强的区域荷兰6个国家城市网络集聚化的澳大利亚澳大利亚人四分之三生活在悉尼、墨尔本和布里斯班比利时实施主体功能区战略的内涵把东北平原、黄淮海平原、长江流域等区域中的优势农产品主产区作为限制开发的农产品主产区，既是保持并提高农产品生产能力的需要，也是长远生存与发展的长远大计这些区域如果都追求把农业大县、牧业大县变成工业强县，耕地很难保住，农业基础地位就会动摇“七区二十三带”为主体的农业战略格局实施主体功能区战略的内涵把三江源、大小兴安岭等生态系统十分重要、关系全国或较大范围区域生态安