第三讲 公共管理的环境与战略实现途径

《公共管理》09硕学位基础课第三讲公共管理的环境与战略实现途径授课教师：张强、周玲、陆奇斌2009年9月60年的建国大业回顾中国发展模式？！中国道路和中国模式由一系列因素组成：政治上的稳定，基于财政分权的经济锦标赛模式以及渐进的变革方式。硬实力VS软实力第三讲公共管理的环境与战略实现途径提纲一、公共组织的生态学考察二、公共管理环境Ⅰ:复杂性与不确定性三、公共管理环境Ⅱ:风险社会四、公共管理环境Ⅲ:全球化五、公共管理环境Ⅳ:信息化六、公共管理环境Ⅴ:民主化七、常态管理与危机管理八、公共管理战略一、公共组织的生态学考察•生态学：形成于19世纪末和20世纪初。•1947年，《政府生态学》（【美】约翰·高斯）提出了行政生态问题•1957和1961，《比较公共行政模式》和《公共行政生态学》（里格斯·弗雷德）：把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理管理区分为三种模式：–融合型，即农业社会的行政模式–棱柱型，即过渡社会的行政模式–衍射型，即工业社会的行政模式•行政制度和它的生态环境间具有交互行为、交互影响和交互依赖的关系行政生态学利格斯运用“结构功能分析法”和物理光谱分析上的概念，从社会经济出发，将行政模式分为融合型、衍射型和棱柱型三种。融合型是农业社会的行政生态，其特征是：经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政府的重要事务；官僚的职位重于行政政策；政治与经济不分，权力来源于君主，行政官吏在政治上和经济上自成特殊的阶级；政府与民众较少沟通；行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。衍射型是工业社会的行政生态，其特征是：经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；沟通渠道发达；行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。棱柱型是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态，它既具有融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征，具体说就是政府的制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠出现。一、公共组织的生态学考察•运用生态学解释公共组织行为：将公共组织视为有机体，相应地就需要分析公共组织所处的生态环境。•公共组织的生态环境具有层次性：微观环境、中介环境和宏观环境•公共组织环境：公共组织之外所有能够直接或间接地对组织的存在产生影响的因素的总和。•公共组织与环境：–需要不断与环境进行能量、信息交流，把投入转变为产出，才能生存发展，实现组织目标–公共组织是一个开放的系统，是范围更广的超系统的分系统，即环境的分系统一、公共组织的生态学考察•公共管理的环境要素影响着公共管理观念、方式、方法等，并处于动态发展过程中（分类）–按环境范围：国内环境，国际环境–按环境内容：自然环境，社会环境•一般公共管理环境：宏观环境或外部环境–包括公共行政赖以生存和发展的自然地理环境，社会环境（政治、经济、文化、国际环境和特定与团体社会环境）–政治环境：包括政治制度、政党制度、政治气候、公民参与等–经济环境：包括经济结构、经济体制、经济制度、经济布局等–文化环境：包括历史背景、价值观念、意识形态、行为规范等–国际环境：包括国际形势、国家关系、对外政策、国际分工等–特定社会环境：与公共组织在功能上有直接关系的环境因素–团体社会环境：众多利益集团体相互依赖与影响的环境因素一、公共组织的生态学考察•具体公共管理环境–组织环境或内部环境、微观环境，具体而直接地影响和作用于公共组织。–包括物理环境、心理环境和文化环境等–物理环境：包括工作地点的空气、照明、声音、色彩等–心理环境：组织内部的精神环境，制约着组织成员的士气和合作程度–文化环境•组织制度，如组织流程、规章制度、考核制度、组织结构等•组织文化，如价值观念、组织信念、管理哲学、组织精神等•公共组织的内部环境比较稳定，能够抵御或应对一般环境压力•20世纪80年代兴起公共管理变革推崇：学习型组织文化一、公共组织的生态学考察•研究和分析公共组织环境，对于公共组织正确认识和适应客观环境，提高公共管理水平，实现公共管理目标，具有十分重要的意义。–公共管理环境是公共管理学研究的逻辑起点。只有通过对公共管理环境问题的研究，深入探讨公共管理寒菁发展规律，充分认识公共挂你环境系统对公共组织的影响，以及公共组织对公共环境的能动作用，才有可能更加深入了解和指导公共管理活动。–公共管理环境是环境系统的重要组成部分。对公共组织所处环境进行研究的目的字啊与认识、利用和更好地适应客观环境，从而创造良好环境，促进公共组织系统与环境系统保持动态平衡–公共管理环境决定公共管理，但公共管理又影响公共管理环境。这也要求公共管理这必须认真研究公共管理环境，以及管理对象的特点、条件和要求，研究其运动、变化和发展的规律二、公共管理环境Ⅰ：复杂性与不确定性•案例：金融危机•“金融海啸”全球冲击中的中国发展（1）中国经济增长与发展；（2）资本市场；（3）三农；（4）产业结构与产业政策；（5）货币政策；（6）区域经济发展；（7）公共经济；（8）对外贸易与贸易政策；（9）经济体制改革；（10）收入分配与收入差距。资本市场与中国发展资本市场的十九年，从四个方面深刻改变了中国的面貌首先是对于价值观的改造。股份制与财产性收入由此成为后三十年中国经济一个重要的主音调。在一个有着数千年“重仕轻商”传统的国度里，拥有财富的人从来没有这样受到过关注和尊敬，资本英雄这样概念的出现，根本上扭转了社会对于成功的定义。其次，资本市场作为财富制造机，它担负起创造富裕阶层和中产阶级的重任。第三，资本市场的演变，挑战并且推进了社会管理体制的变革。一方面，资本市场需要一个公平、公正和公开的制度共识，而这样的共识，也逐步影响着整个社会管理体制的变革。另一方面，财富的积累也从黑箱操作逐步转入阳光下的创造。“3·27”国债、中科系覆灭、南方证券破产、德隆崩塌、仰融事件、基金黑幕、股改、黄光裕事情，政府和社会都开始学习在财富基础上建立起来的新的行为方式和社会治理机制。第四，资本市场将是中国走向全球化的一个重要引擎。截至2009年7月底，沪深股市上市公司家数达1628家，总市值23.57万亿元，流通市值11.67万亿元，市值全球排名第三位。其中，股票投资者开户数近1.33亿户，基金投资账户超过1.78亿户。二、公共管理环境Ⅰ：复杂性与不确定性•复杂性和不确定性的迅速增长意味着从工业社会向后工业社会的转型•复杂性–环境构成要素的复杂性：既有自然的、相对稳定的，又有人文的，演化迅速的；既有物质性的，也有非物质性的。过去，稳定是一般状态，变化是附加性地、不经常发生。而今，组织变革通常是积聚的、持续的。–对政治系统产生影响和作用情况的复杂性：自然的、相对稳定的环境要素对政治系统的影响较小，人文的、演化迅速环境要素对政治系统的影响较大。•不确定性–公共管理环境是无限变化、发展，并表现出无限多样性的，由于人类特定发展阶段认识世界的有限能力或理性的有限性，不可能给予其充分说明进而准确预见其可能的变化，所以公共管理环境也就具备了不确定的特征三、公共管理环境Ⅱ：风险社会•国际风险领域变化趋势–从国际范围来看，风险的性质一直在发生变化，这不仅改变了传统危害、甚至制造了新的危害；同时，风险发生的背景条件以及社会管理风险的能力也在发生变化，这表现为灾难与事故的传播方式、应对方式的改变，以及社会与经济关键系统脆弱性的扩大。–从风险的严重性来看，表现为逐渐增加，其中一个主要的表征就是特定类型的重大灾难发生的频率与量级呈上升趋势–从影响速度与影响范围来看，风险的一个重要变化就是能在短时间内在不同的时空领域产生深远影响。–从规模来看，巨灾风险对现代社会的影响，尤其是社会关键资源和公共行政能力的影响与冲击呈上升趋势，而且这种趋势会持续存在。三、公共管理环境Ⅱ：风险社会•风险诱因–影响风险变化的因素很多，这些变化可能受到某个单一致因的直接影响，也可能受到多个致因相互作用的综合影响，而且这些致因本身也处在变化之中。–全球人口的持续增长。对风险产生的实质性影响表现在三个方面：人口老龄化、移民和城市化。–全球环境的重大变化：第一，各类废气的排放已经导致大气成分发生显著变化。第二，过度开发、污染和环境退化以及外来物种的引进使得生态系统发生显著变化，导致某些生物种类的灭绝。第三，温室气体的排放导致全球变暖。第四，沙漠化和水资源短缺的情况也将加剧，同时，分配能力平均水平的边际改变也将导致灾难性事件发生的可能性增加。–技术的发展与革新。新兴技术会带来诸多的利益和危险，其中三个方面的因素值得关注：连通性、技术革新的速度和诱因，以及技术风险性质的可能变化三、风险社会•风险治理的起源与发展–风险社会的特点：一、具有不断扩散的人为不确定性的逻辑；二、导致了现有社会结构、制度以及关系向更加复杂、偶然和分裂状态改变。（贝克）风险管理思想形成与理论探索阶段第二阶段第三阶段20世纪60年代第四阶段风险管理企业应用与学科形成阶段20世纪50年代20世纪50年代前风险问题社会化与学科发展阶段政府实践探索与标准化管理阶段20世纪70-80年代第五阶段风险问题全球化与风险治理阶段风险治理的起源与发展阶段第六阶段20世纪90年代至今第一阶段早期风险管理意识的萌芽20世纪前三、风险社会•风险的定义•澳大利亚/新西兰风险管理标准：事情发生的可能性以及对其他事物产生的影响•国际风险分析协会：对人类生命、健康、财产安全或者环境产生的不必要的不利后果的可能•英国政府：活动或者事件的不确定性或者后果，是可能性与影响的结合•联合国：有害后果产生的可能性，是由自然或人为的因素相互作用导致的预期损失•美国国会委员会：在一系列特殊的环境状况下产生特定后果的可能性，这些特定的后果通常是不利的•简单的说，风险包括两个要素：不利后果与可能性三、风险社会•风险社会与中国–社会风险：贫富悬殊、金融风险、高失业率（社科院）–新的民生三大问题：新三贵，买房贵、上学贵、看病贵–三农问题，腐败问题，国有资产流失，安全生产，犯罪猖獗，诚信危机，也潜伏着巨大的社会风险，如果得不到有效的疏导和治理，累计到一定程度，必然引发更大程度、更大范围的冲突。–当代中国社会风险的成因•传统的农业生产方式带来的传统风险和新技术带来的技术风险•社会转型和体制转轨带来的风险•经济全球化带来的风险三、风险社会•案例分析：扁杆事件–群体突发事件近年来越来越成为社会安全领域一个热点问题。扁杆事件就是其中的一个非常典型的案例，曾经受到媒体和社会的高度关注，其中暴露出很多应急与危机管理问题可供我们探讨。主要问题如下：•（1）社会安全问题与矛盾的表现？•（2）社会群体突发事件的根本问题何在？•（3）如何有效处理突发群体事件？三、风险社会•国际风险管理发展趋势–从单一风险管理走向综合风险管理：跨学科、集自然科学与社会科学、工程技术与综合管理为一体–强调将风险管理列入可持续发展的主流规划中：考虑将潜在风险因素整合于发展规划和决策之中，从而更好地防范并减轻灾害风险的影响–关注重点由传统因素转向新风险因素•国内风险管理发展情况–风险管理刚刚起步–一些自然灾害、安全生产、金融等专业系统开始探索开展风险管理的实践工作–国外的研究成果很难直接应用于我国实践–2008年奥运会风险评估工作三、风险社会•应对之道：国际公共风险管理经验及发展趋势–美国的《国家基础设施保护计划》（NIPP）、英国的《管理风险以改善公共服务》报告、加拿大的“全部危险源风险评估”（AHRA）项目、澳大利亚维多利亚州的《公共部门风险管理指南》–提升风险管理的战略地位，指导组织制定目标与规划–将风险管理转化为部门的日常行为,并为持续、动态发展配备充分资源–建立清晰的授权结构，明确风险管理网络中各部门的责任与义务–强调协调与合作的重要性，指定或建立统一管理与监测的机构