519行政组织

第三章行政组织本章主要内容第一节行政组织概述第二节行政组织目标第三节行政组织结构第三节行政体制及改革一、行政组织的涵义对于行政组织，学界并没有形成一个公认的或权威性的定义。不同的理解：广义与狭义的理解静态与动态的理解阶级属性和社会属性的理解第一节行政组织概述一、行政组织基本概念(二)行政组织的基本要素(一)行政组织的涵义（四）行政组织种类(三)行政组织的特性狭义广义法律制度健全财务数量适中运行机制有效目标明确人事调派恰当权责分配合理政治性社会性法制性权威性系统性首脑机关职能机关咨询机关幕僚机关静态动态阶级属性社会属性运行方式优化价值观念整合派出机关二、行政组织的特征阶级性决策性政治性服务性管理性社会性约束性强制性权威性法制性系统性发展性结构性有序性动态性适应性二、行政组织的要素(1）法律制度健全。国家行政组织是执掌公共权力的以社会为行为对象的代表公众利益的特殊组织，因此，依法行政是首要的和基本的要素。(2）组织目标明确。目标反映行政组织的社会行为的方向，对具体行政机关来说，目标则反映本单位在整个公共行政管理中的地位和作用。(3）人事调派恰当。根据行政管理的需要有选择地吸收、调派、使用、培训人员是十分重要的。要使人事调派恰当，就必须制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断更新，形成政府高效能所必需的合格人才群。(4）权责分配合理。权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。权责分配合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又相互合作，形成促进整体效能的内在机制。否则，就可能人心涣散、组织松弛，造成组织效能的退化。二、行政组织的要素(5）财物数量适中。财物数量过大不仅会影响国家对社会公益事业的投入，而且会培养机关崇尚豪华的习性；财物数量过小，则可能妨碍机关日常行政工作，抑制行政组织的发展。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。(6）运行机制有效。国家行政组织的运行必须建立一整套的既重法度又重灵活性的可调控的管理制度。这套制度通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现社会目的。(7）行为方式优化。只有行为方式选择得当，才能产生最佳管理效应。(8）价值观念整合。价值观念整合关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到组织的有效运转的能力和进步发展的活力。价值观念的整合更是决定政府公务员队伍的稳定性和公共管理效能的一大要素。三、行政组织的种类（一）首脑机关：指中央或地方政府统辖全局的领导机关，它是政府指挥、决策、和监督的核心，是行政组织的中枢或统率，它的职权活动具有全局性、综合性特征。是政府效能的关键。指国务院和各级地方人民政府。（二）职能机关：是隶属于领导机关或行政首长之下、掌握一定专业行政事务、由本身或统率其所属机构实际实施的机关。职能机关在领导机关的领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、政策和指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使其行政管理职能。它的职权活动具有局部性、专业性特征。三、行政组织的种类（三）幕僚机关：也称辅助机关或办公机关，通常指协助首长处理日常事务的综合性办事机关，它没有特定的专业性，不能离开行政首长而独立存在，其活动直接听命于行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首长行使权力。（四）咨询机关：也称为智囊机关或参谋机关，是现代政府一种常见的、必备的组织形态，通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的、专门为政府出谋划策的、提供论证和较佳政策议案的行政机关。谋咨询机关具有业务独立的地位，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。三、行政组织的种类（五）派出机关：指某一级政府组织根据政务管理需要，按管辖地区委派的代表机关，并不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关授权的性质、程序和范围为转移；也包括由政府职能部门派出的机构。（六）监督机关指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关。如监察机关、审计机关等。它属于职能机关的一种，由于其极端重要性而单独列出。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。四、与其他社会组织之异同行政组织政党组织权力机关司法机关社会团体1、行政组织与政党组织的区别在国家政治生活中，作为阶级组织的政党，必然要以影响和领导政治生活作为自己的主要政治职能。中国共产党是领导我国社会主义革命和建设的核心力量，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导。党组织和行政组织在性质上和职能上是不同的。党组织是政治组织，行政组织是国家机关的组成部分；党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党不能直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。2、行政机关与权力机关的区别行政机关与权力机关都属我国国家机关的组成部分。在我国的国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，接受其监督。因此，行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。3、行政机关与司法机关的区别在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动；人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任。4、行政机关与社会团体的区别行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。在我国境内组织的社会团体，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。第二节行政组织目标一、目标的功用和层次二、目标合理化与特征三、目标管理一、目标的功用和层次(1）促进组织结构和权责体系合理化。以目标为导向设立机构和分配权责，有益于促进其合理化，减少和避免权责不清、机构重叠、人浮于事、苦乐不均、互相推诱、互相扯皮等现象，从而各司其职，提高效率。(2）建立考核的公平和客观的标准。组织目标尤其是具体的工作目标，可以作为考核的客观和公平的对照标准，有助于克服考核方面的主观臆断、笼统含糊、抽象原则、亲疏相向的不良现象，为组织稳定和形成公正舆论创造条件。(3）增强组织的协调能力和整合能力。明确和相互配合的目标系统有助于各个行政单位和人员工作定位，确定相对位置，使每个单位和每个人都知道自己应该干什么和如何去干、何时去干、与谁一起干，这样就有利于提高整体协调能力和发挥总体功能。(4）激发组织成员的工作热情和合作意识。目标是使不同的人走到一起并合作奋斗的聚合点，也是动力。合理的、适度的、健康的、切实可行的工作目标将成为组织成员自我引导、自我控制的准绳，因为完成工作目标意味着自我成就和得到工作肯定。因此，合理的目标有助于调动内在的工作欲望。二、目标合理化与特征合理的行政组织日标的特征主要有三个方面：(1）目标明确。目标既然是组织成员的奋斗方向，就应当明确透彻，否则将使组织成员无所适从。所以目标明确是目标合理的首要的条件。目标明确有三重涵义：①表述上要清楚。②时间概念上要准确。③空间概念上要严格。(2）目标一致。一致是指组织目标上下贯通、前后衔接、左右联系、由高至低、由内而外、互为因果、共同服从于总目标，并在彼此作用、互为条件、相互关联、相互支持的过程中产生综合效应的特征。(3）目标组合。目标组合是指政府内部各级行政组织目标的层次性、差异性和整合性。行政组织目标是一个完整的目标链，其中每一个目标都是为实现上一层目标而设定的，每一个目标又是由若干个内层目标所组合成的。在这个目标链中，通过层层渐进式组合，达成总目标。三、目标管理成功实施目标管理应当至少具备四个条件：(1）思想基础-基本的支持态度(2）管理层的控制力-各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。(3）激励制度-精神激励为主、物质奖励为辅(4）领导示范-高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样和信心，以利仿效。第三节行政组织结构一、行政组织结构的定义行政组织结构是机关组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。『是指行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作，以及联系、沟通方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。』二、行政组织结构的功能结构是功能的结构，没有一定的结构就不可能产生相应的功能；功能是结构的功能，是结构在其运动中的外在表现。因此，结构具有功能才有意义，功能离开结构就无法存在。结构产生组织静态的特性，功能产生组织动态的特性。合理的行政组织结构有利于组织目标的实现；合理的行政组织结构有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；合理的行政组织结构能使行政组织保持良好的沟通与协调关系；合理的行政组织结构是提高行政效率的前提条件；合理的行政组织结构是实现行政职能、推行行政计划的物质基础。三、行政组织结构基本形式在行政管理实践中发展出来的纵向层级制和横向职能参谋制是行政组织最基本的结构形式，前者是对自上而下指挥命令链条延伸过程的解释；后者是对由职能分工所产生的部门间协调、协同关系的解释。1、行政组织的纵向结构——层级制层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。特点是分层负责和层级节制。在这种结构中，职位、职权、职责在合法基础上，从组织最高层向最低层垂直分配，形成不同的等级系列。每个层级拥有所管辖范围的决策、指挥全权。不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小。在层级制下，每个层级的业务性质相同，但业务范围由上至下逐渐缩小。每一层级各对其上一层级负责，上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它优点具有上下统属，事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，陷入事务堆里，责重事繁，容易顾此失彼。层级之间难以逾越，抑制下层机构的活力。2、行政组织的横向结构——职能制行政组织横行结构的职能制是以行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组织横向专业化分工的结果。横向职能部门直接对上级行政首长负责。一方面，对行政首长提出工作建议，履行参谋职能，另一方面，对下级职能部门进行管理。职能制结构的产生较早也较为常见，政府及企事业单位、社会团体内部各个职能部、委、办、局、处、科、股，均属职能结构的典型形式。优点在于有助于发挥组织的技术专长。其一，在职能化结构中，专业分工、业务相似，往往伴随着作业者专业技能的迅速提高，易于提高效率。其二，组织与环境之间输入输出人流、物流、信息流较为有序，使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点（职能部门）。其三，使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。缺陷，第一，如果分职不当，分工过细，容易造成机构臃肿、部门林立、管理失控，容易出现扯皮和推诿的现象。第二，易导致官僚主义，各自为政，增加领导的协调难度。第三，职能部门之间通常是平行协商关系，当职能部门间缺乏主动协调时，上级不得不陷于没完没了的协调中，易于降低决策质量。第四，由职能部门形成组织多支撑点的稳定结构的优点，也可能变为阻碍