XXXX年第6讲地方行政组织

第六讲地方政府行政组织第一节行政组织基本理论组织理论的演进过程科学管理的组织理论行政组织理论梅奥等人的组织理论马斯洛等人的组织理论巴纳德的组织理论系统组织理论权变---系统组织理论群体生态理论资源依赖理论古典组织理论行为科学组织理论现代组织理论新古典组织理论4一、传统的组织理论泰勒和法约尔的组织理论主要有：职能分工、命令统一，建立严格的规章制度和权责体系，统一领导、统一指挥和例外原则。韦伯提出了官僚制理论，其组织理论主要有：专业化原则、层级节制原则、分工原则、法制原则、正式选拔任用原则、制度化原则、奖惩制原则、建立档案制度原则和固定薪金原则。传统时期的组织理论是以效率和权威为中心的组织理论。51、传统的古典组织理论，也称为“官僚制度理论”，是20世纪初德国著名的社会学家马克斯·韦伯所创立。“官僚式行政管理将是最合理的形式，对于现代大型行政管理工作来说，这种官僚形式是不可缺少的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式与外行之间进行选择。”——马克斯·韦伯6马克斯·韦伯权威结构理论：他十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用，提出了三种完全不同的组织形态:（1）神秘化的组织形态，它建立在“超人权威”的基础之上，因此组织基础不稳固，领导者去世后，它若通过继位方式产生新的领袖，则变为“传统组织”；若通过已有的法律方式产生新的领袖，则过渡到“官僚组织”。（2）传统的组织形态，它建立在传统的“家长政治”和“老人政治”基础之上，整个组织的管理形式为高度的集权控制，领袖人物不是靠他个人的特质起作用，而是由他所担当的角色并凭借原有的惯例在起作用。这种组织中的领导者和被领导者之间是主人与臣仆之间的关系，整个组织犹如一个传统式的大家庭。7（3）合理化——法律化的组织形态，即官僚组织形态，它基于合理合法的规章制度，采用层级节制的结构，领导者的权威建立在职位的基础上，在组织内部进行明确的专业分工，根据学识和能力选用合格人员，并使其工资与工作相称。评价：韦伯的组织理论为资本主义制度提供了一种高效率、理性化的官僚体系，他也被后人称为“组织理论之父”。不足:忽视人的行为因素，缺少民主性质，容易导致行政权力的膨胀，鼓励成员固守具体的规章制度等等，因此它只适合于相对封闭体系中常规的组织活动。82、新古典组织理论产生于20世纪初的美国，包括泰罗的科学管理理论和古立克的行政管理理论两种，其核心内容是提高行政工作的办事效率，此外还涉及组织形态、集权与分权和部门化原则等等。（1）由“泰罗制”引申出来的科学管理组织理论就是把企业的科学定量管理办法搬到行政管理工作中，对提高行政组织的基层管理效率有一定作用。缺陷是把组织中的成员看成是“会说话的机器”，认为人的活动仅仅出于个人的经济动机，忽视了组织成员之间的交往及社会因素对工作效率的影响。9（2））古立克①管理七职能说，即任何一个完善的行政组织必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。②部门化原则，他认为组织的产生来源于客观的需要，总是先由个别职位组合成小的管理单位，再将小的单位组合成较大的单位，最后再组合成最高层级的部门，他提出这种组合必须遵循四项标准，即工作目标；工作程序；服务对象；服务地区。古立克的行政组织理论为组织理论的完善与发展提供了重要的依据，但这一理论存在着不够严谨的缺陷。10二、行为科学时期的行政组织理论行为科学(behaviorscience)时期的行政组织理论是从20世纪30年代开始的，其代表是梅奥的人际关系组织理论、巴纳德的组织要素和平衡理论、西蒙的决策理论等。这一时期的理论注重对人的研究，使组织研究从静态转向了动态；重视对非正式组织的研究，认识到这在满足组织成员个人的心理和感强需要上，比正式组织具有更大的优越性；重视对决策问题的研究，认为组织首先是个决策过程，决策贯穿于组织管理的全过程。11行为科学时期行政组织理论的不足之处：①过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义，容易降低专业化程度，影响组织效率；②过分注重对个别事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统研究，致使研究缺乏有力的理论系统；③研究带有封闭性质，虽然巴纳德等人涉及了组织的内外平衡问题，但没有深入探讨组织外部环境对行政组织及其成员的影响。12三、现代行政组织理论（系统权变理论）现代行政组织理论主要是采用系统分析的方法来研究行政组织系统理论。20世纪60年代末70年代初发展起来的管理理论，为各种组织理论流派的统一创造了机会，从而使组织理论的研究进入了第三个阶段，即系统权变理论(contingencytheory)阶段。“权变”的意思就是权宜应变。13所谓系统(system)，是指具有规律化的交互作用或相互依赖的整合事物。系统方法给人们提供了一种从整个组织及其与环境的相互作用中看待组织的途径，也为研究组织内部各个部分即各个分系统之间的关系提供了指导。同时，系统理论还为组织及其管理适应环境的权变观念与生态观念提供了基础。这一时期的代表有：帕森斯、卡斯特和罗森茨韦克的行政理论，雷格斯的生态行政组织理论等。14权变理论的中心思想是：①企业组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响。因此，必须根据企业组织在社会大系统中的处境和作用，采取相应的组织管理措施，从而保持对环境的最佳适应。②组织的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标的过程。因此，必须根据组织的近远期目标以及当时的条件，采取依势而行的管理方式。③管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。因此，必须根据组织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之间相互作用时的一定函数关系来确定不同的管理方式。15制约权变理论的因素主要有：组织规模；组织对于外界环境的适应性；组织资源与经营活动的差距；管理人员对员工先入为主的假想；战略；科技。16评价：这一时期的理论并没有涉及社会公平及效率的相互关系，对社会的伦理道德缺乏反思。特别是对于行政组织而言，工作人员在实施工作的过程中应该特别注意的价值取向在这一时期缺乏关注。17四、新公共行政学组织理论新公共行政学(thenewpublicadministrationstudying)是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。18（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向；应变灵活。（3）提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整合过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。19③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间（比如立法机构、利益团体）建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多的参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。通过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。20行政组织理论评述古典组织理论强调技术、结构、制度，忽视人的主观能动性新古典组织理论与行为科学强调人的感情、人性对组织效率的影响系统学派和权变学派则突出环境因素把组织看作一个开放的系统新公共行政学派关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。各自独立、各有侧重，缺少统一性215.马克思主义的组织理论（1）马克思主义的组织理论主要是“廉价政府”、“公仆”、“小政府、大社会”。（2）列宁的组织理论主要是要求精简机构、民主管理、民族自决、公民自治、反对官僚主义。（3）毛泽东、邓小平的组织理论主要是坚持党的领导，党组织在各种组织中处于领导地位、坚持民主集中制、精简机构和人员。第二节我国地方行政组织概述一、行政组织的含义广义：是指所有行政机关相互关联的综合体，是指整个行政体系而言的，包括行政机关、立法、司法、企业、事业和社会团体等狭义：是指依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。我国的政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。从动态上看，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上看，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。纵向上看，我国行政组织包括中央人民政府、地方各级人民政府和基层政府。如中央－省－市－县－乡横向上看，是指行政组织横向分化的结果，是行政组织中处于同一等级的各组织部门之间的平等、合作与协调关系的一种组合方式。如发改委、商务部、人事部、财政部、教育部等中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会全国行政层次划分（五层）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区市政府）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府基层政府地方各级人民政府中央人民政府二、地方政府行政组织的基本构成要素（一）组织目标（Aim）：前提及基础，出发点和归宿组织目标的含义所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、服务对象、指标、定额和时限。（如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头，三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）301954年，美国学者德鲁克在《管理实践》一书中第一次提出了目标管理的概念和方法。“一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小，以此来保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把握。”——德鲁克31德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影响。目标管理（ManagementbyObjective，简称MBO），作为一种新的管理方式迅速地被运用在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本，20世纪80年代又传入我国，成为我国在管理现代化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从本质上说是一种控制方法。（2）所谓目标管理，就是把组织的经营目标层层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标，最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心和创造性。（二）机构设置：（Orgnization）根据目标和职能要求设置机构（三）职位设置：（Position)根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系（四）人员构成(Staff)结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；（五）法规制度（Rule）对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；（六）物质基础（Material)适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；（七）价值观念(ValueJugement)对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；三、地方行政组织的特征（一）政治性1.阶级性：国家行政组织的本质