《行政管理学》夏书章 (第三版)精缩

1《行政管理学》夏书章第一章行政和行政管理学第一节行政管理学的对象、内容和特点一、什么是行政(一)“行政”是行政管理学的基本概念广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本书定义：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。（二）政治与行政政治与行政是政府的两种功能。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。(三)管理与行政管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。行政与管理有着密切的关系。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。(四)立法、司法和行政西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。二、行政管理学研究的对象、内容和方法(一)行政管理学的研究对象行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点：1.行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。3.行政管理活动的根本原则是依法管理。4.国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。2行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。(二)行政管理学研究的主要内容行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。(三)行政管理学的研究方法研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。行政管理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。1.理论联系实际的方法。2.调查研究法。3.案例分析法。4.历史研究法。5.比较研究法。6.定量分析法。第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学在西方国家的兴起行政管理学诞生于美国。1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特怀特(LeonardDWhite1891～1958)出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。（一）西方国家公共行政学产生的条件行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。19世纪末和20世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。1.政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。2.行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。3.行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。3同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条件。二、西方行政管理学的发展趋势(一)研究领域的拓宽和加深(二)研究内容和研究方法更结合实际(三)不同学派之间的争鸣和交流三、行政管理学在中国的重建和发展行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。第三节建设中国特色社会主义的行政管理学一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础(一)行政管理的二重性行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和阶级性。虽然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。(二)丰富的历史遗产中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。(三)当代的行政实践半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩。二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则(一)坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想(二)紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革(三)加强与相关学科的结合（四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程第二章行政环境第一节行政环境及其对于行政管理的必要性一、行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。二、行政环境的理论依据(一)环境的改变和人的活动在实践基础上的一致4(1)行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。(2)行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。(3)行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。(二)经济基础对政治上层建筑的制约作用行政管理制度属政治上层建筑。(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。(三)上层建筑其他方面对行政系统的作用上层建筑是一个复杂的体系，它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互相作用。三、现代行政管理与行政环境联系的加强行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。古代如此，现代也是这样。但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密的趋势。第二节行政环境与行政管理的相互作用一、行政管理与行政环境的平衡(一)行政管理与行政环境平衡的必要性(二)行政管理和行政环境平衡的主要特点1.综合平衡。2.宏观平衡。3.暂时平衡。二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容:行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。三、行政管理对行政环境的利用和改造行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。第三节我国现阶段行政环境的主要特点一、和平与发展——时代的两大主题（一）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对话比之军事对抗有更强的呼声。（二）全球化、市场化的发展趋势。二、社会主义初级阶段——我国的基本国情社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情。5第三章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能的含义和特点（一）行政职能的含义行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。（二）行政职能的特点1．执行性;2．多样性;3．动态性。二、行政职能体系（一）行政管理的基本职能1．政治职能;2．经济职能;3．文化职能;4．社会服务职能.（二）行政管理的运行职能1．决策职能;2．组织职能;3．协调职能;4．控制职能.三、行政职能研究的意义1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义.行政职能是行政机构设置的重要依据2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。第二节西方国家行政职能的演变一、前资本主义时期的行政职能前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。二、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当·斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。三、垄断资本主义时期的行政职能进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地6运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。四、当代资本主义的行政职能当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：1．行政职能逐渐扩大。2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。第三节转轨时期我国行政职能的转变一、我国行政职能转变的必然性、必要性（一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求（二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径（三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础二、我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来（二）职能方式的转变：1．由运用行政手段为主转变为运用