中华人民共和国村民委员会组织法解读

中华人民共和国村民委员会组织法解读任玉2005年6月全国人大常委会办公厅向国务院办公厅发函，要求适时启动《村委会组织法》修订工作。此后，民政部与国务院法制办多次进行沟通、协调，启动了《村委会组织法》修订草案起草工作。2006年5月，民政部向国务院报送了村民委员会组织法（修订草案送审稿）。2009年12月2日，国务院第90次常务会议讨论通过了《村民委员会组织法（修订草案）》，12月8日国务院向全国人大常委会报送了该修订草案，12月22日，十一届全国人大常委会第十二次会议对该修订草案进行了初次审议。2010年6月22日，十一届全国人大常委会第十五次会议，第二次审议该修订草案。10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议，第三次审议该修订草案。修订通过该法。一、村委会组织法修订前后对比条文变化：原法3151个字，共30条，修订后5881字，共41条。结构变化：原法不分章，修订后法律分六章即第一章总则；第二章村民委员会的组成和职责；第三章村民委员会的选举；第四章村民会议和村民代表会议；第五章民主管理和民主监督；第六章附则。变化比较大的地方：一是选举的内容大大充实了；二是村民代表会议做实了；三是增加了村务监督机构等；具体的完善和变化的地方有：（一）村“两委”关系的新规定。新修订的村委会组织法在总结近年来各地实践经验基础上，进一步明确了村党组织领导和支持村委会行使职权，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。（二）村委会选举的新内容。目前，全国绝大多数农村普遍开展了7轮以上的村委会换届选举，昆明市开展了四届村委会换届选举，平均参选率达98%以上。新修订的村委会组织法依据近年来的实践经验，对村委会选举作了三个方面的完善：一是充实了村民选举委员会的组成和推选程序，对村民选举委员会的组成、缺额和递补进行了明确规定。二是增加了选民登记内容，重点对“人户分离”村民的选举资格做了具体规定和说明。三是进一步明确了村委会成员任职资格条件，候选人应当是奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民。四是完善了村委会成员罢免程序，简化了罢免程序，加强了对村委会成员的监管。（三）民主议事制度的新要求。目前，全国85%以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度。为适应村庄规模扩大、外出务工经商人员增多和村民会议召开困难等实际情况，新修订的村委会组织法强化了民主议事机构的职能，主要从三个方面进行了完善：一是充实了村民会议讨论决定的事项，明确了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。二是完善了村民代表会议的组成和议事程序，规定了村民代表会议构成及其职权、妇女村民代表人数、村民代表会议召开的时间等，进一步增强了民主议事的可操作性。三是强化了村民小组议事决策权力，增加了村民小组会议制度，明确规定了村民小组可以依法开展经营管理活动以及办理公益事项。（四）民主管理和民主监督制度新举措。目前，98%以上的村制定了村民自治章程和村规民约，100%以上的村建立了村务公开栏，92%以上的村建立了各种形式的村务监督机构。在总结近年来各地村级民主管理和民主监督的成功经验基础上，新修订的村委会组织法完善了四个方面内容：一是增加了村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，明确了其产生、成员任职条件和职责等。二是完善了民主评议的内容，进一步明确了民主评议的对象、时间和处理结果。三是增加了村务档案制度，具体明确了村务档案内容和要求等，保证了村务档案真实、准确、完整、规范。四是完善了村委会成员任期和离任经济责任审计制度，明确了审计事项。二、具体条文对比第一章总则第一条为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。【释义】本条是关于村民委员会组织法的立法依据和立法宗旨的规定。修订前：第一条为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。【释义】本条是关于村民委员会的性质、任务和地位，村民自治内容、自治方式和主要任务，以及村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系的规定。修订前：第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。第三条村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。【释义】本条是关于村民委员会设立的原则和程序以及设立村民小组的规定。修订前：第八条村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。第十条村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。第四条中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。【释义】本条是关于中国共产党农村基层组织在村民自治活动中的作用的规定。修订前：第三条中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。第五条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。【释义】本条是关于乡镇人民政府与村民委员会关系的规定。修订前：第四条乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。第二章村民委员会的组成和职责第六条村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。【释义】本条是对村民委员会成员的人数和人员构成的要求及其工作补贴的规定。修订前：第九条村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。第七条村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。【释义】本条是对村民委员会下设委员会的规定。修订前：第二十五条村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。第八条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。【释义】本条是关于村民委员会的经济职能的规定。修订前：第五条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。（第三款）村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。（第二款）第九条村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。【释义】本条是关于村民委员会在法制建设、精神文明建设、社会组织与社区建设和加强民族团结等方面的职能的规定。修订前：第六条村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。第七条多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。第十条村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。【释义】本条是关于村民委员会及其成员要求的规定。修订前：第二十三条村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。第三章村民委员会选举第十一条村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。【释义】本条是关于村民委员会选举方式和任期的规定。修订前：第十一条村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。第十二条村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民选举委员会或者因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。【释义】本条是关于村民选举委员会的规定。修订前：第十三条村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。第十三条年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。【释义】本条是关于村民选举资格和选民登记的规定。修订前：第十二条年满十八周