中央警察大学行政管理学系教授兼主任

圓桌會議：廉政組織之設計主持人：董保城政治大學公共行政暨企業管理教育中心主任政治大學法律系教授與談人：劉展華法務部政風司前司長陳新民中央研究院社會科學研究所研究員楊永年台灣透明組織理事中央警察大學行政管理學系教授兼主任余致力台灣透明組織執行長世新大學行政管理學系教授兼主任主持人董保城：各位貴賓、女士、先生們大家好，忝為圓桌會議的主持人，除了我們是地主提供場地為重要原因外，個人除了參與政府行政程序法的訂定外，也了解整個行政過程要透明化的需求，個人特殊的經驗，在之前剛開完政府採購的相關會議，且在接任公企中心前，也曾經擔任政大的總務長，在五年內執行了將近100億的預算，建置了許多軟硬體設備，也與廠商有許多天人交戰的時刻，所以也有許多實戰的經驗可以跟各位報告，包括各位現在所在的這棟大樓的會議廳也是在前半年才完工，所以等一下可以跟大家分享我的實戰經驗。現在介紹一下與談人在我左邊的是陳新民教授，他是目前中央研究院社會科學研究所的研究員，他是留德慕尼黑的，他除了研究憲法與法律外，也研究喝酒的學問，酒也有透明與不透明的。接著介紹法務部政風司前司長劉展華劉司長，現在已經不在朝只是當一般的民眾，所以就沒有框框架架的約束了，所以他更能透明的與談。接著介紹右邊的第一位余致力，他也是我們台灣透明組織的執行長，也是世新大學行政管理學系的教授兼任系主任，我想這此活動得力的推動者是余致力余主任及施能傑施教授他們的努力，另外並沒有接受他們的請託，順便廣告一下台灣透明組織的簡介的最後面有加入台灣透明組織的申請書，等會如果有興趣的歡迎加入台灣透明組織，這部份並沒有接受委託，是自己主動積極推薦給各位。接著介紹我右邊的這一位是楊永年楊教授，他也是台灣透明組織的理事，同時也是中央警察大學行政管理系的教授兼任系主任。與談人劉展華：主持人、各位與談人、各位貴賓大家好，我今天想簡單扼要的說明一下廉政組織的設計說明，在新政府成立後，對於廉政公署的推動都是由司裡面在做規劃及設計，假如大家等會有什麼問題可以提出，此次廉政署的設計規劃是依據民國89年的總統候選人，所提出的政見，有的稱為政風局、廉政機關、阿扁總統稱為廉政公署，民進黨執政後，為了要兌現政見；法務部政風司於是奉令參考香港廉政公署、新加坡反貪局、貪污調查局的組織結構運作成功的原因及我們現有的政風制度的長處規劃、設計廉政署。一般外界、相關的媒體，常將肅貪與廉政混淆在一起，其實這是有所不同的，因為肅貪是消極性的破壞工作，非積極性的建設工作；政府不但要廉潔還要有效，如香港的廉政公署，另外廉政公署要有幾個特性：1.超然獨立：也就是定位的問題，今天設計在法務部，但外界認為要設在行政院或成為超然獨立機關；2.專業專責非如調查局、警察處理肅貪為兼辦性業務，以防貪、肅貪、反貪三管齊下的全方位策略，教育全民壓惡貪污、排斥貪污，落實陽光法案到機關中讓公務人員謹守分已。營造優質文化的工作環境及提昇工作績效及品質。發覺法令資訊上的漏洞及時修改。肅貪是不得已的作為，預防貪污、反貪及肅貪是互為因果的，積極建設性的反貪防貪使將來從根本上不致會發生黑金的問題，肅貪的工作要強力、超然的獨立進行，掃除黑金的案子辦了那麼多，如：拉法葉案、劉冠軍案，人民仍然不相信政府及司法單位，這是平常沒有能超然立場來展現公信力的結果。廉政公署定位在法務部，並設立廉政諮詢審查委員會，其成員來自社會公正人士、學者專家、機關代表，審查廉政署的政策是否符合時代的需要，對廉政署個案的執行結果做事後調查，以年度性正常抽查，一年抽若干或外界質疑的個案進行並做成透明的白皮書；並借重專業人才，設立廉政調查官，其人數在20~30人左右，給予相當12職等地位的一半是由民間精英用徵選聘任，兩年一任，四年就回去，以保持人員的流動常新；另一半是警調的公平交易委員會、公共工程委員會、營建署等專業人才，吸收頂尖的專業人才，任期也是跟民間精英一樣。有檢察官之設置，係針對法律程序提供諮詢。行政機關的政風單位繼續維持僅依設所當設重新做調整，使得廉政署能夠有左右手，左手是政風機構、右手是廉政調查處，廉政署約600人左右，自政風單位員額移撥，其中400人從目前的3000個政風人員來擇優遴選，另外200人從社會精英來遴選，依據政府組織再造的原則，不用再增加員額，只是將現行的行政運作組織做調整，讓它發揮最大的功能，我想這是整個廉政署的大概規劃就這樣，謝謝！與談人陳新民：主席、各位先進好，我服務於中央研究院，主要的專長在憲法、行政法部份，但幾次的研究機會讓我對行政透明、反貪的議題亦相當的有興趣，個人也於蕭萬長院長時擔任行政院廉政會報的委員，對相關的事務參與甚多，且在當時就兩度提出成立廉政署的提議，但都未能成功。在1999年時我曾到新加坡訪問他們的防貪調查局。我發現該局人員共71名，其中外勤幹員共49名，另外有22名是內勤人員。兩個接待我的幹員都是大學剛畢業的，是學電機的而非法律背景的，且他們都沒有配槍。他們告訴我，無須一定要學法律不可。只要反應好、動作快就可以了，因為敢貪污的公務員都是膽子很小的，也不需要破門而入，逮捕極易。所以事實證明肅貪的工作，需要的人不用太多而是在制度的建立，事在人為；個人反對將肅貪署放在法務部的體系中，因為法務部中太多平行機關，無法確實執行反貪，唯有將廉政署放在最高行政首長的底下，直接對院長負責，才能發揮尚方寶劍的功能。成立肅貪署後，將來有400個幹員，約是新加坡的8~10倍，有無辦法做得像新加坡那麼好，如何運作呢？先來談一談新加坡的例子。在1966年時新加坡實行貪污法，負責處理觀光事務的一位閣員陳家彥，因為貪污而被解職；有一個次長黃循文因為接受2000美元的旅遊招待，折核新台幣六萬元，因此遭到起訴及退休金泡湯；在1986年11月4日，爆發鄭章遠案，鄭先生是國家發展部部長，因為1981年間收受約新台幣2000萬的不當金錢，將國有土地讓私人來作開發，圖利他人而招受約談。此人是李光耀的好朋友，向他求情時他因而避不見面，事後偵訊16小時且過了12天後，鄭部長自殺。為此李光耀先生對媒體說：「個人私下可以為朋友做出任何事，但必須不損於共同奮鬥的目標，再好的私交都不能損害國家的利益，新加坡最重要的是要建立制度而不能妥協，因此若我對鄭部長的案件妥協，整個制度就無法建立。」之後，大家都認為任何的貪污案件都不能找李光耀說情，因為這只是多此一舉罷了。在1992年11月18日在馬尼拉的菲律賓總會上發表，像菲律賓貪污腐化那麼嚴重，若要根治就要採取殺雞儆猴，從上面的人來著手、開刀，已達到嚇阻的效果。外面的制度移植不只是皮毛的，例如：陽光法案、遊說法；有多少是真正把人家制度精神移植過來，不要只是移植皮毛而已。把廉政署放在法務部測幹員升遷制度太慢，且容易有本位主義。依草案構想調查官是12職等。一個幹員由年輕幹到了12職等，人都圓滑了。所以我建議以高考或特考來招募新人。剛考進來的就開始做，懷著理想敢衝敢闖，這樣的機制才會效果。就調查官員貪污而言，我個人認為其1.辦的層次要高、2.幹員必須都年輕、3.馬上辦馬上起訴，只要罪證確立，法院不妨開一次庭就立即判罪。假如各位對於成立肅貪署有需要更詳細的資料，可以參考拙作一篇長文，刊登於90年9月10月的軍法專刊第47卷的第九期及第十期，謝謝各位！與談人楊永年：主持人、在座的與談人、各位專家學者、在場的先生、女士大家好，首先肯定前面兩位與談人的意見，我給予肯定的態度，基本上我們現在一起坐在這裡，表示我們的目標一致，都是為了能夠有效肅貪，但是對於是否成立廉政署卻有不同意見，關於這差異感覺相當抱歉。我個人對廉政署成立持反對意見，因為廉政署成立有兩個重要前提：1.最高領導人的支持、2.超然、獨立。但針對前述兩點，個人對廉政府的成立存在質疑，對第一點的懷疑是，新加坡有李光耀先生，放眼望去我們台灣的領導人，我們有這種領導人嗎？我懷疑成立廉政署會不會淪為領導者個人的東廠？我個人仍在懷疑不知道會不會？希望是不會。在得不到領導者支持的前提下，當然也就談不上超然、獨立。再詳細說明，目前個人反對廉政署成立的主要理由有：1.我們目前也有肅貪與反貪的機制，只是因為組織功能不張，因為我們台灣的政治文化及政治生態，我們的領導人不願支持也不會支持。總統曾經說過尹清楓案無論如何都要做下去，就算會動搖國本也要繼續，但到了最後卻查不下去了；反觀高雄市的成功案例來看，不也是沒有廉政署來做，卻成功了，那為什麼要花那麼多的經費來成立廉政署呢？且其功能還不一定能夠發揮。目前看不到由上而下的支持，所以不宜成立廉政署；2.貪瀆的背後，有很多的政治角力，政治文化難改變，例如：黑金制度其盤根錯節，在這種穩固的制度下，對於黑金及貪瀆問題，我們如何用單一因素處理錯綜複雜的因素，這其實是有困難的；3.廉政署的成立運作要有成效，要能獨立、超然於政治，但政治的介入又是無法避免的，在行政的運作過程中，常強調要行政與政治分立，但我們常看到的是政治經常的介入行政事務中，且行政也經常是在貫徹政治的意志；4.無法超然獨立，那設諮詢委員會怎麼樣呢？且諮詢委員會要如何互動，社會公正人士要如何選取？認定？及有誰來認定呢？且最後由誰來決定呢？開會時的決定通常都是由講話大聲或激動的人，他們的意見較易被採納。領導人不會支持的話，因為他不會拿石頭去砸自己的腳，假如不支持就會從中作梗、反對；5.成立與不成立間，不一定是要對立的，可將其當成一條線的兩邊，稍微轉型一下幾可以做了。我個人蠻支持陳教授的說法，像新加坡那樣人少一點的，若要成立為什麼是600人為什麼不是像新加坡那樣只要400人就可以呢？甚至是200人也可以啊！過去我個人曾經指導過一些有關政風或廉政的論文，政風在縣市政府的運作有困難，因為沒有預算與人事權是無法做事的，且這些又掌握在地方政府首長的手上，要他們揭自己的瘡疤太難了也不可能，成立後地方的政風單位會被排除在外，這可能是負面的無法提振人員的士氣，我的基本前提是支持肅貪、反貪，只是目前成立廉政署只是一種變相而已，謝謝各位！與談人余致力：謝謝主持人、各位與談人、在座各位貴賓、先生與女士們大家午安，代表主辦單位感謝大家一直留到現在，最後參加圓桌會議。我個人對此問題有些看法，我分五點來加以說明。首先在談論廉政及反貪腐的工作，我們常聽到很多說法，譬如首長的決心最重要、文化很重要、人的素質很重要，這些當然我也不反對。只不過我常常會再追問一些問題，如果今天有一個首長告訴你：「我有決心了，請你告訴我要如何做？」下面你要說什麼呢？又如你說我們的文化環境不利，那請問文化是怎麼型塑的？有沒有可能改變？如果你說人的素養不好有沒有辦法改變？我覺得從這樣的觀點來思考，我比較同意的是：固然首長決心、文化環境、人的素質這些東西都重要，但是制度組織的設計、政策策略的研擬、方法工具的開發也同樣重要。我個人是從事教育工作，有一次我們在開導師會議時，學校提了很多規範，希望幫助老師能夠提昇教學品質。就有一些老師提出來說，教育是良心事業，不要設計那麼多東西來管老師。後來我就起來發言，我說這個我都同意，教育確實是良心事業，但不容否認的是沒有良心的老師也有，還不少，所以有時候沒有規矩是不能成方圓。尤其如果我們講到台灣現狀，比如說文化的環境對我們不利、首長的決心不足、人的素養不夠，在這種先天不良的情況下，是不是更需要有一些創意變革以及一些霹靂手段才可以讓倡廉反貪的工作有一點成效呢？如果在這樣的背景思考下，第二點我要提的就是在過去許多的人提到一些倡廉反貪的制度設計、策略、工具與方法，其中之一就是廉政署的建立。只不過廉政署的建立與否，乃至於建立後擺在哪裡？一直有很多爭議，擺在那裏可能都有其優缺點。陳新民教授曾經寫過一篇文章，我就非常欣賞那篇文章，所以今天他能當場來這裡談一談，我覺得可能可以釐清很多的問題。其實任何一個公共政策都是有利有弊，所以不能以一點點的缺點就全盤否定某一個方案，必須去權衡各種方案所有的利弊，進而做出一個抉擇。當然，維持現狀不成立廉政署也可以是其中各種方案之一，但至少我個人覺得以現況而論，如果政府能成立廉政署應該是比較有一些實質的功能，更重要的是有一些象徵的意義。我常常覺得組織的設計與重組（