深入理解落实《中小学生学籍管理办法》

1深入理解落实《中小学生学籍管理办法》推进基础教育治理体系和能力现代化教育部基础教育一司杜柯伟一、制定出台《中小学生学籍管理办法》的重大意义（一）基础教育治理体系和治理能力建设的需要。管理方式的变革。建设学籍信息管理系统，是教育治理体系的重要内容，是治理能力现代化的基本标志。近年来，国务院领导多次做出重要批示，要求加快建成全国联网的电子学籍系统。学籍系统建设被列入“金教工程”并确定为优先建设的项目之一，还被列入教育部2013年工作要点。贵仁同志在2013年度全国教育工作会议上特别强调，要加快教育信息化建设，针对目前数据分散、采集困难、交换不畅等问题，重点建设国家和省两级数据中心，逐步实现学生、教师、学校等信息全部入库。财政部、发展改革委等部门也特别关注和支持学籍系统建设。建成全国中小学生电子学籍系统需要上位的制度保障。按照教育部领导要求，全国联网的电子学籍系统要在2013年秋季初步建成并投入使用。为此，必须建立统一的使用规则，为电子学籍系统实施提供支撑。调研发现，基于分类办学、分级管理的原则和过去的实际情况，有关法律法规并未对中小学生学籍管理做出明确规定。虽然教育部陆续出台了一些管理制度和技术规范，如《小学管理规程》（1996）、《教育管理信息化标准》（2002）和《中小学学生学籍信息化管理基本信息规范》（2007）等，但这些都只是从局部或技术层面规范学籍管理，缺乏更上位的规定和依据。（二）落实《义务教育法》的需要。2001年《国务院关于基2础教育改革和发展的决定》提出，基础教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。《义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。以县为主管什么，需要明确和细化，学生学籍管理应该是“以县为主”管理的重要内容。（三）全国中小学生学籍信息管理制度需要统一。出台《办法》及建设电子学籍系统还有以下重要意义:一是改变各地制度不健全的局面。《小学管理规程》（1996年）规定“小学学籍管理的具体办法由省级教育行政部门制定”。从调研的情况看，全国只有23个省份出台了学籍管理办法。未出台管理办法省份，只有极少数的市县出台了学籍管理办法。二是规范学籍管理，实现省间学籍对接。建设电子学籍系统和出台《办法》将改变国家层面缺乏总体制度安排导致的各省学籍管理办法不一致、难以实现省与省之间顺利对接的情况，适应当前流动学生学籍管理的需要，逐步实现教育规划纲要提出的教育服务和监管体系信息化建设的总体目标。三是促进解决热点难点问题。当前出现的“高考移民”、控辍保学、转学不规范、大城市择校、学生人数不准、冒领资助金等诸多方面的管理困难，都可以通过电子学籍系统和《办法》提供一定的技术和制度支持，推动问题的解决。二、关于学籍管理的几个基本概念（一）制定学籍管理办法的依据问题。2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》提出，基础教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。《义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。以县为主究竟管什么？当然是学校、校舍、校长、教师、学生、经费。《义务教育法》虽然没有直接提到学籍，但其中有一章3是关于学生的，而学生与学籍是不可分的，学籍管理是学生管理的基础，也是学生管理的重要内容。所以依据《义务教育法》和《国务院关于基础教育改革和发展的决定》制订《全国中小学生学籍管理办法》不仅没有问题，而且可以说《中小学生学籍管理办法》填补了一个空白。《中小学生学籍管理办法》在印发前经过了教育部法制办的合规性审查，当时法制办的意见是不能增加新的行政许可或行政审批，所以现在的表述是“第十四条学生转学或升学的，转入学校应通过电子学籍系统启动学籍转接手续，转出学校及双方学校学籍主管部门予以核办。”因此，法制办针对的是新设行政许可或行政审批，与学籍管理不是一个性质的问题。学籍管理办法落实的是《义务教育法》规定的以县为主的管理体制。因为根据学籍管理办法的规定，学籍主管部门只是核办，而不是“审核批准”。所谓核办，就是对信息进行核查核实后办理，不存在是否批准的问题，既不是行政许可，也不是行政审批。有的同志问，“比如学校已经超大班额了还在接收学生，普通高中违规跨区接收的学生，甚至还有一些“倒垃圾”行为，即学校在考试前大批量把一些低分学生转入其他学校，这样在考试评价的“分母”做文章，人为拔高优秀率或录取率等问题要不要管（通常有基层教育行政部门纵容）。我的理解，这些问题都属于学校不规范办学行为的问题，不是学籍管理本身的问题，而是不规范办学行为在学籍管理上的反映。我们所说的学籍管理是以学校的办学行为都是规范的为前提。对这样的问题当然要管，可以通过学籍管理去倒逼，但不是针对某个学生的学籍。对于不规范办学行为，治理的对象是学校，而不是学生。（二）什么是学籍。学籍是指某个儿童少年作为某所学校学生的身份，也是学生在该校学习的资格。学籍具有唯一性、依附性（依附学生和学校）、4流动性（随学生流动）。学生和学校构成了学籍的两个基本要素。正常情况下每个学生都应拥有一个学籍，对应着某所学校。学籍、学校、学生遵循三位一体原则。（三）什么是学籍管理。学籍管理是指学校根据国家有关政策、法规对学生从入学到毕业期间实施培养过程的管理，是学校教学管理的重要组成部分。学籍作为一种就读资格，存在“取得（学生）或建立（学校）、变动（升级、升学、跳级、留级、转学、休学、复学）、完结（毕业、结业、肄业、注销）”三个阶段。教育行政部门的管理职能主要体现在对这三个阶段的审核管理上。（四）什么是学籍信息变动、学籍正常变动、学籍异动。学籍信息变动：指学生的学籍信息的一项或几项发生变化。广义的学籍信息变动包括由于学籍变动导致的学籍信息变化，狭义的学籍信息变动不包括。本办法指狭义的学籍信息变动，需要人工更改。学籍变动：正常变动和异动。正常变动：升级、升学、毕业、结业、肄业。异动：跳级、留级、转学、休学、复学、死亡转学的三个环节：确定接收学校、办理学籍转接、接续学籍档案。（五）学籍管理制度与学籍信息管理制度。国家层面：学籍信息管理制度—围绕学籍信息管理制定制度省级层面：学籍管理制度—围绕学生行为制定制度细化落实全国性制度要求不能和全国制度冲突不能规定其它省份的义务（六）与学籍系统相关的问题51.关于学校（机构）代码。2011年7月12日，教育部印发《关于印发学校（机构）代码管理办法的通知》（教发（2011）6号），规范学校（机构）代码管理工作。学校（机构）代码是所有中小学管理系统的核心和基础数据，学校（机构）代码管理是教育统计部门的法定职责。●从各地的情况来看，之前主要有两套代码，一套是统计部门的，另一套是基教部门的。在很多地方，两套代码并不一致。●我们的学籍系统应不仅只是基教部门管理的工具，将来还应成为教育事业统计的依据，因为统计是法定的，所以使用规划司的学校（机构）代码库就是必然，否则永远是两套东西。而且不仅是学籍系统，其它所有的中小学管理系统都必须以规划司的学校（机构）代码库为标准。（代码系统不是规划司的系统，是教育部的系统）●学校（机构）代码由“学校（机构）标识码”和“学校（机构）属性码”两部分组成。●“学校（机构）标识码”是指由教育部按照国家标准及编码规则编制，赋予每一个学校（机构）在全国范围内唯一的、始终不变的识别标识码。●“学校（机构）属性码”是对学校（机构）所在地域、城乡划分、办学类型、举办者等信息的分类编码，并可根据经济社会发展和教育管理需要进行拓展和调整。新设置的幼儿园、普通小学、普通初中、职业初中、普通高中、中等职业学校（机构）、特殊教育学校、工读学校，由所在地的县级教育行政部门负责在代码管理信息系统中录入相关信息，填写纸质《新设置学校（机构）代码申请表》，加盖所在地的县级教育行政部门公章，逐级上报。省级教育行政部门审核汇总后，加盖省级教育行政部门公章，上报教育部核准，由代码管理信息系统生成学校（机构）代码。幼儿园、普通小学、普通初中、职业初中、普通高中、中等6职业学校（机构）、特殊教育学校、工读学校代码的更新和维护工作，由所在地的县级教育行政部门负责在代码管理信息系统中录入相关信息，填写纸质《学校（机构）代码变动申请表》，加盖所在地的县级教育行政部门公章，逐级上报。省级教育行政部门审核汇总后，加盖省级教育行政部门公章，上报教育部核准后生效。●学校（机构）有撤销、合并、升格等变动情况时，须对其学校（机构）代码及时进行更新和维护。●学校（机构）被撤销的，其代码停止使用，但在代码管理信息系统中保留。停止使用的代码不得再赋予其他的学校（机构）使用，以确保代码的唯一性。●有其他学校（机构）并入，学校办学层次、类别均未发生变化的，其学校（机构）标识码不变，学校（机构）属性码按实际情况变更。●因学校（机构）合并、升格等原因，使得学校办学层次、类别发生变化的，停止使用其原代码，按新设置学校（机构）代码赋予办法处理。●学校（机构）被合并的，其代码按被撤销学校（机构）的代码处理办法处理。●恢复办学的，重新启用原学校（机构）标识码，学校（机构）属性码按实际情况变更。●学校（机构）仅改变名称的，沿用原代码，但需在代码管理信息系统中填报学校（机构）名称变动信息。●充分认识贯彻执行《管理办法》的重要意义。《管理办法》是对学校（机构）统一编制、及时更新、动态维护学校（机构）代码的管理制度，对于统一规范学校（机构）代码并及时更新、维护，提升教育统计管理标准化、规范化水平，消除信息孤岛，实现教育统计数据快速交换和共享，提高教育数据利用效率和效益，构建国家教育管理信息系统具有重要作用。●各级教育行政部门相关业务机构要互相配合，依据《管理7办法》相应工作流程，处理好学校审批工作与学校（机构）代码管理工作的衔接。教育行政部门内负责学校审批工作的机构在处理学校（机构）的设立、合并、变更和终止等有关业务时，须及时向负责学校（机构）代码管理工作的机构告知相关信息。2011年教育部（发展规划司）已建立了学校（机构）代码库更新机制，代码库随时更新，只要地方走完了规定的流程，代码管理系统就会赋码，赋码以后学籍系统就可以调用。代码库的对外发布有两种，一种是以新的行政区划为依据，每年9月发布一次，另一种是对外发布，每三个月一次。内部使用不受发布周期的影响。我们现在就是要推动把准确的数据如学籍管理系统的数据作为统计的依据，但还有不少工作要做，如提高数据的质量。未来的统计将不再是层层报数，而是直接从系统提数。实现这样的目标，需要基教部门和统计部门共同努力。目前数据质量还存在四个方面的问题：人不全、人不准、数不全、数不准。2.关于学籍号。《教育部办公厅关于印发学校（机构）人员基础信息代码编制规则的通知》（教发厅函[2013]91号），赋予各级各类学校（机构）人员一个终身不变的唯一识别标识码。“个人标识码”是教育部按照国家标准及编码规则为学校（机构）人员统一编制、全国范围内唯一、终身不变的识别标识码。个人标识码共19位，由1位类型码和18位公民身份号码或18位个人标识自编码构成,个人标识码的各特征码应依次连接，不留空格。基本表示形式及说明如下：●有公民身份号码的，个人标识码中类型码为“G”，18位公民身份号码是由公安机关按照公民身份号码国家标准（GB/11643）编制执行。●暂无公民身份号码（第二代）或原公民身份号码不可用的，其个人标识码编码办法为：☆个人标识码中类型码为“J”，18位个人标识自编码由178位数字本体码和1位校验码组成。排列顺序从左至右依次为：6位地址码，8位出生日期码，3位顺序码和1位校验码。也就是身份证号的编码规则。☆“个人标识码”后18位首选为“公民身份号码”，只有学校（机构）人员为外籍或中国公民暂无公民身份号码、原公民身份号码不可用时才可使用“个人标识自编码”。☆公民身份号码若存在重码时，按“先入者保有”原则，后入者按暂无身份号码处理，“个人标识码”后18位使用“个人标识自编码”。临时学籍号的