公共组织第三2

公共组织第三、四章读书笔记李勇3100101085行政管理1001班公共组织是为了追求社会公共价值，公共组织成员在按照民主的规范行事方面承担了与他人不同的重负，而且要始终关注哪些赋予了公共组织鲜明特征的社会价值。公共行政学充满了政治理论，即公共组织如何推动民主社会发展的理解。沃尔多认为：政治理论可能是我们这个时代最重要的理论，因为它详细探讨了在一个组织化的社会中从事公共事务管理要承担的义务。公共行政研究领域出现了两个重要主题：第一，政治与行政之间的张力；第二，寻求行政管理的科学原理以提高政府组织的效率。公共行政理论的发端：汉密尔顿和杰弗逊主张：建立一个强大的中央政府，赋予行政机关相当大的权力。行政原理指出，行动要有效就必须有明确的指挥，这种指挥只能有一个来源，即统一的行政。杰弗逊将行政和组织问题与拓展民主联系直接起来，指出两个行政理论中的基本原则：“政府必须实行分权，以使每位公民都可以亲自参与公共事务……政府必须训练人民的政治智慧，培养具有独立性的公民。”二者的区别在于，汉密尔顿主张广泛的裁量权，杰弗逊强调通过宪法和法律严格约束行政机关的权力，以确保官员采取负责任的行动。民主权在杰弗逊党人的推动下得以扩展，政治高度分权的观点得以确立。地方政府拥有相当大的自主管理权，政府的各个部门也相互分立，并相对独立地采取行动。分权的弊端在于常常导致自主变成自大，分立变成独立，独立变成肆意妄为。由于政党分肥制的推波助澜，政府不仅变得分崩离析，组织混乱，有时甚至到了毫无信用可言的地步。一些学者设计可操作的民主制度理论，强调了规范问题的重要性。怀特指出：“公共行政研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务管理中的作用等问题的政治学理论相结合。”威尔逊的政治与行政二分法：面对政治学者将过多的精力放在宪政研究上，而忽视了政府机构实际运作的问题，威尔逊提出了“企业式管理”的原则，参考利用私人部门的行政管理模式。威尔逊对美国的文官制度改革是这样评价的，“它将通过树立公共机关受到公众信任的神圣尊严，使官声生活中的道德气氛得到再造，它还通过使机关变得公正不阿的办法，开辟一条机关事务有条有理的道路”.科学主义时代到来，企业完全信奉技术的魔力，不仅把技术运用于改进机器，同时也把技术运用于改造人。机器成了效率的象征，因而也被认为是人类组织和生产的一种合适的模式，企业的这种机器式管理形式很快就扩展到公共部门。威尔逊认为可以通过建立一个控制等级体制的单一权力中心来提高行政效率和行政责任。考虑到民主要持续发展的问题，威尔逊提出：“当权力能够承担责任时，它并不危险……如果权力集中于政府机构的领导人很领导机构，那么这种权力就很容易受到监督和警戒”为了促使行政机构以企业管理的方式提高工作效率，必须使行政活动与变幻无常的政治过程相分离。通过这种区分，我们能实现民主的回应性和行政能力之间的恰当平衡。“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题，尽管政治为行政确定目标，但是不应该操纵行政活动”。政治领域涉及的是讨论问题，并作出有关指导公共政策的决定；而在行政领域，政策由中立的职业化官僚来执行。以民主方式作出决定后，决策的执行有赖于与私人企业管理相同的技术和方法。应用在一些地方政府时表现为将决策权赋予市议会，而将行政执行功能赋予市经理。总结来说威尔逊的理论是在说明：行政学研究的问题首先是政府能够适当而且成功地承担什么职能（即政府应该做什么）；其次是研究用什么方式进行管理，提高行政效率。他提出的政治—行政二分，并据此将公共行政管理作为一门独立的学科从政治学中分离出来。认为：政治是重大而且带有普遍性的事项方面的活动，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。古德诺将国家的各项职能运作分为根本的职能——国家意志的表达和必要的职能——国家意志的执行。他从根本上是反对将政府功能划分为行政、立法和司法三个部门的，但他担心区分政府职责的法律基础实质上会被政府的实际运作所改变。古德诺的研究具体表现为以下原则1、政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制2、政治官员（行政首脑）应该有任期，而普通公务员则终身雇佣3、政治官员对公务员的政治控制是通过特定制度来实施的，而不是通过直接干预4、政治与行政的协调的两条必由之路：政治对行政的适度控制和行政权的必要集中（特别是中央权力和地方权力的关系）威尔逊和古德诺在政治—行政二分的基础上提出了建立公共行政管理学的必要性并大致框定了公共行政管理学研究的独立领域。随着政府部门的膨胀，行政人员在执行法律时拥有广泛的自由裁量权，行政的灵活性越发重要。这种灵活性就体现在其为执行宽泛而不明确的法律而行使的自由裁量权。它的影响在于政府机构及其工作人员是公共行政的首要研究对象，行政研究只关注提高高度结构化组织的管理效率。而在民主社会中，专制政体和民主政体之间的区别不在于行政组织本身，而在于在政府之外是否存在一个有控制力的选民和代议机构。好政府是有道德的政府还是有效率的政府？科学和民主，哪个更为重要？民主是不是最本质的理性源头，一切问题分析过程的前提条件？民主是否能在非民主的公共组织中得以维系？公共组织中的专制统治究竟是有效地实现一个民主社会所必要的还是民主无论在政治和行政是否分离的情况下，民主社会中社会事务的管理必须遵循民主规范和民主原则？社会学家仍然没有彻底解决怎样理解社会生活才是科学的，主流观点是科学是遵循一种特定的哲学观和认识论。由此得出确立一门行政科学是公共管理学者应全身心投入的主题。泰勒认为“最好的管理是一种真正的科学，它建立在明确的法则、规章和原理之上”。包括标准化工作和严密控制；激励工资制；挑选一流工人；职能结构；例外原则。把工人当做机器对待在改变管理者工作地位的同时，限制了工人创造性的发挥。卓别林演的《摩登时代》便是对这种科学管理方法压抑人性的有力控诉。它是不成熟的。威洛比阐述的科学原理的核心观点是（1）科学方法能够用于公共行政研究。（2）科学能够提供行动指导。（3）这些指导原则可以提高组织效率，并可以作为判断组织运作状况的主要标准。法约尔的一般管理理论概括出管理的5项职能（计划、组织、指挥、协调、控制）。14条原则（分工、授权、纪律、统一命令、统一领导、个人利益服从整体利益、公平报酬、集权、等级链清晰、秩序、平等、人员保持稳定、主动性、团队精神）。怀特的系统化公共行政管理理论⑴行政环境思想公共行政与经济环境（从放任自流的行政方式转向政府干预的管理方式）、社会环境、科技环境。⑵行政组织思想行政组织体制（行政组织的核心问题）Ⅰ、自治型的行政组织体制与官僚型行政管理体制Ⅱ、中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制Ⅲ、独立制型（各种服务机关相互不联系，直接上附于总部或立法机关）的行政组织体制与权力汇一型（各个部门相互联系，行政首长领导，并直接属于上级部门管理，上级部门汇至行政总枢或立法机关）的行政组织体制⑶行政责权分配：行政系统中，适当的权力必须与确定的责任同时存在。行政监督幅度不超过7个为宜。⑷强调行政协调：提出精简机构；设置协调机关；行政首长的裁定是最后裁定，但遇到首长裁定不合理时可上诉等等思想。⑸人事管理思想：人事管理两大支柱，一是人才选拔（强调科学性、公正性，有专家参与选拔，笔试与口试相结合）、二是职位分类（工资与完成的工作决定、同工同酬等）。⑹职务晋升问题：晋升制度应建立在考核和功绩的基础上、制定缜密的晋升计划。⑺行政伦理思想：强调行政官员风纪（即官纪）。⑻行政法规思想：政府制定规章必须依据法律、可给与行政机关在规定范围内一定的委托立法权。⑼行政监督思想：防止滥用权力、违法乱纪。建构抽象的组织的原则：（1）统一命令的协调原则，即强调通过层级制的命令链来发挥强有力的行政领导的重要性。（2）“梯状原则”，不同组织层级之间的垂直分工。（3）职能原则，横向分工整合不同的职能。（4）直线职能和参谋职能原则，直线领导代表了权威，参谋人员代表了建议和观点。总之，怀特研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了公共管理学作为一门独立学科的要求，丰富了行政管理学研究的内容。然而，斯滕认为民主只是用来保证重要信息充分传播的一个手段“一些有关原则表明了行政活动中某些原则某些民主程序的重要性。决策时征询负责具体工作的下级官员的意见，他们的工作会受到预期决策的影响，由自己参与进来的决策结果，干劲十足，工作起来明明白白，这种透明度会起到了鼓励下级官员工作积极性的作用，他们能看到结果的曙光，有一种真实的存在感和奋斗的成就感，同时还有一种对承诺践行的使命感。集权和整合，分工和协调集权是指从地方到州，直到联邦政府的集权；整合指不同层级的政府的管理权力不断向单一行政部门集中。集权趋势即向联邦政府的集权，是以联邦政府较高的行政能力为基础的，也同时满足了向公民提供统一与持续服务的需要。它的潜在危险是行政机器越是高度集权，就越容易形成一个独立的权力中心，因而就越可能干涉民主机制对公共官员的控制。怀特指出反对中央不断集权的三个理由：（1）一些地方政府可以干的更好的事应该交由地方处理；（2）中央行政官员处理问题时可能会独断专行、反复无常；（3）最重要的是，中央集权会使公民无法通过承担公民责任来获得责任意识，而这种责任意识可以通过公民参与地方机构的活动而获得。整合是将政府部门的许多机构整合成一个由单一行政部门控制的大型机关。这样可以解决大量政府机构重叠的问题，节约政府成本，克服机构之间独立性和缺乏协调的问题，加强对政府的监督和制约。它的潜在危险是权力过分集中限制了对权力的政治控制，这为权力的滥用打开了方便之门。怀特的理想组织是能使行政领导有效地监督公共机构运作的责任机制和控制机制。分工和组织整合都是人类在文明进程中不断提升自我的努力。古立克根据目的、过程、人或事、地点进行分工。他强调中央协调具有其必要性。沃尔多提出“专制”之后是“民主”之必然的代价。效率成为成功的主要衡量标准。怀特提出“公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。民主原则、正义原则、参与原则和效率原则的统一便是公共行政便是毫无生气的工具，而是为了推动社会发展而进行的计划、谋划、思考、训练和建设等活动。民主行政与民主治理：如果将效率理解成为一种价值观念，那么行政实践和民主理论之间的关系问题无可避免将会出现。官僚主义遭遇瓶颈，后官僚主义社会应运而生。人们对官僚主义思想有这样的恐惧，即这种思想扩展到整个社会，将群体生活日益理性化，直到个人丧失自主选择权和民主责任感，这是很可怕的，社会将变成一个冷冰冰的社会，一个缺少活力，其未来发展不被公众期待Ad社会，那将是一潭死水，了无生气。在迈向民主行政的路途中，利维坦提出：“民主国家不仅必须以民主原则为立国之本，而且还要有民主的行政，以及贯穿于行政中的民主理念。”福莱特指出：”群体的动机是理解组织生活和政治生活的关键，这两个领域的关键问题是协调，协调是群体生活的驱动力，它比权威和控制更为重要。“领导不再是发号施令并要求人们奉行的，而是详细阐明组织目标，并创建一种机制来协调组织成员的各种活动。研究行政学的一般方法：针对人类行为的科学研究，出现了建立行政理论研究一般方法的运动。虽然行政生活以及行政人员具备某些价值观是事实，仍然能够以不掺入个人价值判断的方式观察人类行为，以逻辑实证主义的价值观为基础。为保证研究方法本身的客观性，具体的科学研究方式是：首先，提出问题；其次，根据相关变量之间的关系提出假设；再次，通过制定、执行研究计划来检验这些关系；最后，使研究成果成为整个学科领域理论体系的一部分。西蒙提出行政理论的基础在于“它关注的是应当怎样建构一个组织，并进行运作，以有效地完成组织任务”西蒙主张在行政行为研究中事实和价值的分离，接着进行严谨的实验研究计划，以建构一种综合性的行政理论，他倾向于建构一种一般的研究方法。达尔任务能够且应该保持价值中立，效率价值是含有价值偏好的，与民主道德和社会责任存在冲突。理性行政模型：西蒙力图构建一种建立在实证主义认识论和对组织生活的工具性阐释之上的综合性的行政组