公共管理学第五章

公共管理学武汉轻工大学行政管理教研室主讲：石智刚“公共管理学”阅读参考书目推荐阅读（重要）1、[美]戴维·奥斯本和特德·盖布勒：《改革政府—企业家精神如何改革着公共部门》,上海译文出版社，20042、[美]戴维·奥斯本:《政府改革手册：战略与工具》，中国人民大学出版社，20043、沈荣华等:《公共行政学世界百年经典原著导读》，天津大学出版社，20094、[美]麦克尔·巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，中国人民大学出版社，2002.115、[澳]欧文·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001.96、德鲁克:《管理的实践》，机械工业出版社，20077、[美]林登:《无缝隙政府》，中国人民大学出版社，2002公共管理学教学框架第一章绪论第二章公共管理改革运动的兴起及其价值取向第三章公共管理的主体（非政府组织）第四章公共管理职能第五章公共管理的绩效第六章公共管理的责任与监控第七章公共管理中的政府角色第八章公共部门战略管理第九章公共管理的新策略第五章公共管理的绩效绩效管理概述公共部门绩效评估的方法国外公共部门绩效评估的实践中国的公共部门绩效评估本章要点第一节公共部门的绩效管理一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。第一节公共部门的绩效管理一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念公共管理的绩效概念包含3方面内容：1.公共管理的成本或目标2.公共部门的产出与效益3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较第一节公共部门的绩效管理（二）公共服务中的绩效管理1.绩效管理的概念及内容所谓绩效管理（PerformanceManagement）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performancemeasurement）。（2）绩效监控（performancemonitoring）。（3）绩效评估（performanceevaluation）。第一节公共部门的绩效管理（二）公共服务中的绩效管理2.绩效管理的作用（1）使公共管理的责任落到实处。（2）能较好地满足服务对象的不同要求。（3）体现了公共管理的结果导向的精神。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。第一节公共部门的绩效管理二、公共部门绩效评估指标的选择常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。1．经济（Economic）2．效率（Efficiency）3．效能（Effectiveness）4．公平（Equity）第一节公共部门的绩效管理三、公共部门绩效评估指标体系的建构建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度;（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。第一节公共部门的绩效管理三、公共部门绩效评估指标体系的建构（一）政府绩效的测评标准和方法1.公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。（1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。2.公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。第一节公共部门的绩效管理三、公共部门绩效评估指标体系的建构（二）公共部门绩效评估的指标体系1.业绩2.效率3.效能4.管理成本对公共部门的效能可以从两个方面进行考核：（1）行为合理化水平（2）政府机关效能。第一节公共部门的绩效管理四、公共管理绩效的改进（一）影响公共部门绩效的因素1.外部因素（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。2.内部因素（1）组织因素。（2）人员因素。第一节公共部门的绩效管理四、公共管理绩效的改进（二）公共部门绩效管理中的困难1.大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。2.功能相同的公共组织有地区性的差异，规模不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。3.绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否是否能涵盖该组织的重要绩效。4.绩效管理的结果有赖于可靠的信息。5.公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性。第一节公共部门的绩效管理四、公共管理绩效的改进（二）公共部门绩效管理中的困难1.大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。2.功能相同的公共组织有地区性的差异，规模不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。3.绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否是否能涵盖该组织的重要绩效。4.绩效管理的结果有赖于可靠的信息。5.公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性。1、注重对效率、效果以及服务质量等结果的管理;2、集权的、层级制的组织结构为分权化的管理环境所取代,在新环境中资源配置和服务供给的决策下放到第一线的部门;3、灵活性,特别是允许政府部门去探索提供公共服务的更为高效的其它模式;4、在公共服务的供给当中,效率成为一个核心的概念,其中包括在政府部门内确立生产率目标以及促进部门间的竞争;5、加强政府核心部门的战略规划能力,从而引导政府的长期发展,使之更灵活、更自动、更高效地对外部变化做出反应。新公共管理是公共管理的新范式，旨在分权化的公共部门中促进绩效导向的组织文化第二节绩效评估的方法绩效管理在政府管理中的核心地位组织文化组织结构工作分析计划招聘选拔录用薪酬福利解雇退休职位变动工作评价培训开发绩效管理绩效管理的三个层面员工绩效部门绩效组织绩效绩效管理的功能制定组织人力资源规划合理准确地任用员工为其他人力资源管理环节提供依据薪酬、培训等建立组织激励制度促使部门工作更有成效提高组织的核心竞争力绩效管理绩效管理的主要方法绩效管理的主要方法通过财务、客户、内部运营、员工学习与成长等维度的一些量化指标来对企业实施全面管理。把战略变成可实现、可度量的指标，并对指标进行排序，保证组织整体和局部的行动与战略目标和年度目标KPI通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把组织的战略目标分解为可运作的近期目标的工360度绩效考核，是基于上司、下属、同事、顾客等多方面收集信息，提供反馈并评估绩效的方法。EVA的基本含义是指，公司的剩余收入必须大到能够弥补投资风险，或者说是企业净经营利润减去所投入的资本的费用后的差额。平衡计分卡法（BalancedScoreCard，BSC）关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI）360度绩效考核法经济增加值（EconomicValueAdded，EVA）相一致。具，是绩效管理系统的基础。经济增加值源于诺贝尔经济学奖获得者默顿.米勒关于公司价值的经济模型。360度绩效考核法自20世纪90年代以来迅速为国际上许多组织、尤其企业所采用。平衡计分卡法从四个角度关注组织绩效：顾客、内部流程、学习与发展、财务角度平衡计分卡具有战略管理功能可以有效地推动组织变革是一套完整的组织评估系统是一套系统的管理控制系统可以实现有效的激励平衡计分卡法（BalancedScorecard，BSC）财务维度要在财务方面取得成功，我们应向股东展示什么?顾客维度为实现愿望，我们应该向顾客展示什么？内部业务流程维度为满足顾客与股东的需求，我们应该在哪些业务中处于领先?学习与成长维度我们要取得怎样的进步来适应变革和发展?愿景战略图1：平衡计分卡的框架资料来源：【美】罗伯特·S·卡普兰，大卫·P·诺顿，《平衡计分卡—化战略为行动》，广东省出版集团，2004年版。公共部门的平衡计分卡愿景与战略公众服务（顾客维度）内部管理（业务流程维度）业绩结果（财务维度）创新与学习（学习成长维度）基本思想1、顾客角度——顾客如何看待我们？组织为了获得长远的财务业绩，就必须创造出让客户满意的产品和服务。2、内部流程角度——我们必须擅长什么？从满足投资者和客户需要的角度出发，从价值链上针对内部业务流程进行分析。3、学习与发展角度——我们能否继续提高并创造价值？这为其他领域的绩效突破提供手段。4、财务角度——我们怎样满足组织的所有者？组织必须以赢利作为生存和发展的基础，组织所有的改善都应该最终归于财务目标的实现。平衡计分卡1.说明远景*阐明远景*达成共识2.沟通*沟通与教育*设定目标*连接报酬与测评指标4.反馈与学习*明确对远景的共识*提供战略反馈*促进战略考察与学习3.业务规划*设定目标*使战略新举措保持一致*分配资源*建立标尺平衡计分卡的基本程序关键绩效指标是用于考核和管理被考核者绩效的可量化的或可行为化的标准体系关键绩效指标体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标通过在关键绩效指标上达成的承诺，员工与管理人员就可以进行工作期望、工作表现和未来发展等方面的沟通。关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI）组织关键业绩指标部门关键业绩指标岗位关键业绩指标岗位关键职责组织战略部门关键职能从远景到目标的转换：KPI指标确定工作产出建立考核指标审核KPI指标设定考核标准1、明确组织目标，自上而下逐级确认增值产出2、绘制客户关系图3、为各项工作产出划分权重1、针对不同产出确定使用的指标类型2、利用SMART原则设计考核指标3、为各项考核指标划分权重1、设定基本标准与卓越标准2、确定由谁来绩效考核3、明确如何对各项标准进行考核1、指标与标准的客观性2、全面性3、可操作性4、提供反馈及修正信息修正修正修正反馈员工自己上司同事客户下属小组360度绩效考核法360度绩效考核法：通过上司、同事、下属、客户、等等方面的信息反馈，尽可能结合所有的信息，给员工提供一个最正确的考核结果。1、比较公平公正2、加强了部门之间的沟通3、人事部门据此开展工作比较容易绩效管理是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平”。——美国总审计署美国政府绩效管理的实施机制：1.法律基础：《政府绩效与结果法》2.正面指导：管理和预算办公室3.审核督察：政府责任办公室第三节西方国家政府绩效评估的实践加强绩效与结果法的实施9.分权并明确责任10.建立激励机制11.能力建设12.整合管理改革步骤2.测定绩效4.各组织层级设定绩效测度·能够展示结果·集中少数核心指标·反映工作重点·与相关项目挂钩5.收集数据步骤3.报告和信息利用6.确认绩效差距7.报告绩效信息8.绩效信息利用步骤1.确定使命和期望的结果1.咨询利益相关者2.环境评估3.活动、流程和资源整合美国政府绩效管理的框架流程第一步系统的使命陈述系统的使命陈述使命——接近于“天职”，“追求一种活动或实现一种职责的内心召唤”。组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。系统——使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域。劳工部职业安全与健康管理局：促进和保障工作场所的安全与健康，减少疾病和伤亡。美国商务部：创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。美国空军（20年战略规划）使命：通过对天空和太空的控制和探索来保卫美国核心能力：天空和太空优势精确打击能力全