第三讲 行政组织

第三讲行政组织行政组织的涵义、特征和要素31行政组织的结构及其设置原则33行政机构的改革5资料:关于组织的涵义•静态角度结构•动态角度运动中的有生命的机体•生态角度随环境变化的而自我调节有机生命体•心态角度组织是由一群有情感、需要和归属等心理满足要求的人们形成的组织表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的具有一定功能的整体HotTip–G市原主管城市卫生工作的职能部门是卫生局。前几年，为适应城市卫生事业的发展，协调卫生局与其他相关政府职能部门的关系，市政府成立了卫生工作委员会。后来市政府为加强领导，又在市政府办公厅成立了卫生科，协助市长协调卫生工作委员会和卫生局的关系。一个城市3个机构主管卫生工作，导致职责不清、互相扯皮的事层出不穷，有利的事大家抢着干、有困难则互相推诿，事与愿违，严重影响了城市卫生事业建设的发展。请从行政组织理论分析G市市政府的做法事与愿违的原因。应如何解决出现的问题？一就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。一、行政组织的涵义、特征和要素(一)行政组织的涵义我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。(二)行政组织的特征行政组织作为国家政权组织之一,首先是一个政治控制机构行政组织的政治控制职能和社会管理职能只能通过一个结构严密的组织系统去实施系统性任何行政组织的政治职能都是以其社会公共事务管理职能为基础.公共性政治性国家的强制力是组织系统实施其各种职能的保障.权威性(三)行政组织的构成要素分析人资源职位行政组织的基本构成要素包括以下六个方面：①组织目标②机构设置③权责体系⑤法规制度⑥物质因素④人员构成•①组织目标：–组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿。•②机构设置：–机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心内容。•③权责体系：–行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、岗位在组织中的地位、作用。•④人员构成：–行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素•⑤法规制度：–行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法规。•⑥物质因素：–指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动必需的物质条件。(四)与其它组织的区别(行政组织的比较特征)•与政党组织的区别•与权力机构区别•与司法机构区别党的领导强调政治上,思想上的领导管理对象和业务范围不同二、行政组织的基本种类•按作用不同领导机构职能机构监督机构辅助机构咨询机构派出机构•按行政组织管辖范围不同中央行政组织地方各级行政组织•按决策人数多少分首长制委员会制•按行政组织内部权力分配的集散程度中央集权组织地方分权组织按作用不同行政组织的种类分为:1领导机构：是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键。3监督机构:对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构。2职能机构：是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点。按作用不同行政组织的种类分为:4辅助机构：协助行政首长的领导而设置的各种办事机构。6派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。5咨询机构：由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是：调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助决策信息机构：负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。如统计局、情报室、档案室等。资料:国务院办公地点北京中南海。国务院在这里办公新一届国务院组成人员•2003年3月16日上午，十届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第六次全体会议，决定了新一届国务院组成人员,决定国务院总理人选；决定中华人民共和国中央军事委员会副主席、委员人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长。会议经过投票表决，决定温家宝为中华人民共和国国务院总理。中华人民共和国国务院国务院的人员组成：总理；副总理若干人；国务委员若干人；各部部长；各委员会主任；审计长；秘书长。总理：温家宝副总理：黄菊吴仪曾培炎回良玉国务委员：周永康曹刚川唐家璇华建敏陈至立秘书长：华建敏（兼）外交部部长：李肇星国防部部长：曹刚川（兼）国家发展和改革委员会（发展和改革委）主任：马凯教育部部长：周济科学技术部部长：徐冠华国防科学技术工业委员会主任：张云川国家民族事务委员会主任：李德洙公安部部长：周永康（兼）国家安全部长：许永跃监察部部长：李至伦民政部部长：李学举司法部部长：张福森财政部部长：金人庆人事部部长：张柏林劳动和社会保障部部长：郑斯林国土资源部部长：田凤山(万刚)建设部部长：汪光焘铁道部部长：刘志军交通部部长：张春贤信息产业部部长：王旭东水利部部长：汪恕诚农业部部长：杜青林商务部部长：吕福源文化部部长：孙家正卫生部部长：张文康国家人口和计划生育委员会主任：张维庆中国人民银行行长：周小川中华人民共和国审计署审计长：李金华资料:28个国务院组成部门(图)三、行政组织的结构及其设置原则•(一)行政组织结构的涵义•行政组织结构是行政组织各组成要素之间的相互配合,排列组合方式.•(二)行政组织的纵向和横向结构•行政组织的纵向结构–一个行政组织内部上下级之间领导与服从的关系结构.•行政组织的横向结构–是对行政组织的横向划分,即在行政组织的同一个层次中各部门之间的组合方式.•(三)我国现行的行政组织结构结构合理,运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。行政组织的纵向结构•管理层次与管理幅度的关系–管理幅度反比例关系–管理层次–典型结构分析典型结构分析•尖型结构–特点:集权的结构–优点:有利于强有力的控制–缺点:沟通渠道单一,不利于发挥下级的主动性和积极性.–适用条件:以执行性为主的基层组织行政首长A部门主管B部门主管部门职员c部门职员a部门职员b部门职员d典型结构分析•扁型结构–特点:分权的结构–优点:沟通渠道多样化,利于发挥下级的主动性和积极性.符合组织人性化的要求.–缺点:有可能会导致软弱的行政控制.–适用条件:科研教学机构和制定政策性组织.行政首长A业务主管专业人员B业务主管幕僚职员a职员e职员b职员c职员d职员f职员g职员h顾问专业人员幕僚顾问管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到：幅度适当，层次少而精。行政组织的纵向结构•层次管理原则–即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。•一层管理一层原则–实行分层管理，层层负责。总结:直线型结构特点:行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点；但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点。行政组织的横向结构•职能部门化•区域部门化•行业和产品部门化•服务对象部门化职能式结构特点:管理学上称为职能式结构。其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。未来政府组织发展趋势案例:矩形组织管理模式1988年汉城奥委会的组织模式.最重要的特点在于非等级制.现代行政组织的扁平化和团队化趋势团队化特点:目标明确、界限不明、角色分工明确以及规则适中.•需要指出的是：单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成网络式的直线职能式结构。其特点是：把行政领导的统一指挥同职能专业部门相结合。我国现行的行政组织的网络式结构直线职能式•从纵向看：我国政府组织划分为中央（国务院）－省、自治区、直辖市－自治州、县、自治县、市－乡、民族乡、镇四个层次。（在试行市领导县体制的地方由于在省与县之间增加了地级市而有了五个层次。）•从横向看：每级政府内部按业务性质可划分为若干个职能部门。如：国务院下设商务部、外交部等。23个省4个直辖市和5个自治区•中国有23个省河北省（冀）山西省（晋）辽宁省（辽）吉林省（吉）黑龙江省（黑）江苏省（苏）浙江省（浙）安徽省（皖)福建省（闽）江西省（赣）山东省（鲁）河南省（豫）湖北省（鄂）湖南省（湘）广东省（粤）海南省（琼）四川省（川、蜀）贵州省（黔、贵）云南省（滇、云）陕西省（陕、秦）甘肃省（甘、陇）青海省（青）台湾省（台）•4个直辖市北京市天津市上海市重庆市•5个自治区广西壮族自治区内蒙古自治区西藏自治区宁夏回族自治区新疆维吾尔自治区•2个特别行政区香港特别行政区澳门特别行政区地级市282县级市374•苏州市自1983年3月地市合并，2001年初吴县撤市建区，2002年苏州高新区与虎丘区合并，拓展了城市发展空间。全市现辖沧浪、平江、金阊、吴中、相城、苏州工业园区、苏州新区(虎丘区)7个区和张家港、常熟、太仓、昆山、吴江５个县级市，121个镇。市区１６５０平方公里，古城区14.2平方公里。总人口583.86万人我国政府结构问题所在:①中间管理层次太多,组织内部官多兵少;②横想分工不合理,职责不明确,造成部门之间的“争功诿过”.四、行政组织设置原则目标原则法制原则完整统一原则行政组织设置原则管理经济的原则•完整统一原则–一个国家的政府行政组织各层级、各部门是一个完整的统一体.•针对事权:事权完整•针对人员:观念统一•针对目标:共同的目标和全盘的工作计划•管理经济的原则–指国家行政组织结构的简繁恰当,多寡适度.•适应组织职能目标需要•恰当的管理幅度和管理层次①首先要“定事”②确定“事的大小”③确定“事的分类”案例分析：•如何设置投资公司的机构？市政府把原来由行政机构审批，发放企业发展资金的权力让给了金融机构，所以成立筹备小组准备建立投资公司，由其负责纺织，化工，冶金及全市的小型企业的投资工作。上级要求这个小组尽快拿出公司机构设置的方案，小组连夜进行讨论，会上有很多争议。小组组长老许（原搞金融）主张按投资工作职能的特点来设置职能部门，按老许的方案可以设投资预测处，项目引进处，审核处，投资监督处，信托业务处五个部门。老许认为这样设置可以充分发挥职能特点。负责人事工作的刘珍提出，如果按老许这样设置势必需要大量熟悉化工，冶金，纺织的专业技术人员，但目前这方面的人才很难调入。曾在工业系统工作的老李认为可以按照行业特点分设化工投资处，纺织投资处，冶金投资处，小型企业投资处四个部门这样做针对性强，易掌握行业投资的特点，又可以缓解专业技术人员很难调入的矛盾。但有人提出反对意见，认为这样设置机构，会使一个处集众多的职能于一身，会感到事情多，职能特点差，工作难以统一管理。于是小组有同志建议采取一个折中的方案，就是在老许提出的每一个职能处下再设四个行业室，如此一来，既能体现职能特点又能体现行业特点，可以统筹安排工作。但有人认为，这样做机构臃肿，影响效率。大家认为这三种方案都不理想，决定不下。•问题：请运用行政组织设计的有关原理说明：•这三种方案中，你趋向于哪种？为什么？•有没有更好的方案，为什么？理论来源资料介绍:关于行政组织理论行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派古典时期行为主义时期现代未来资料一•（一）古典行政组织理论：这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。–科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等14项原则；科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。资料:韦伯的官僚组织•马克斯•韦伯（MaxWeber，1864－1920），德国著名社会学家，被誉为组织理论之父.•《新教伦理与资本主