第三章行政组织

1第三章行政组织---行政组织是行政职能的载体教学要求：通过本章学习，了解公共行政组织、组织设计、组织变革的概念，组织理论的演进过程，公共行政组织变革的动力和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确公共行政组织的一般特征和现代公共行政组织的特征，掌握组织设计的基本原则、公共行政组织发展与公共行政职能转变的关系、市场经济条件下公共行政组织发展的特点。教学内容：第一节行政组织概述第二节行政组织的类型第三节行政组织的编制管理第四节行政组织变革2第一节行政组织概述一、行政组织的含义1、组织——人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。2、组织理论——一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。广义的行政组织是指各种从事执行性事务的组织。它包括的范围十分广泛，不仅包括政府行政机关，也包括企业的行政机构、社会团体的行政机构以及立法和司法部门的行政机构，甚至包括党委的各工作部门。3狭义的行政组织：是指政府的行政机构。它包括政府行政机关内部的机构设置、部门组成、职位分配、人员编制。我们所讲行政组织是指狭义的行政组织。即根据宪法和法律组建的，通过权力和责任的分配而形成的具有上下级统属关系的,体现统治阶级的意志，行使行政权力，执行行政职能，推行政务，管理国家公共事务的机关体系。4二、行政组织的特征1、政治统治性。行政组织是国家组织的重要组成部分，代表国家行使国家行政权力，体现国家意志。2、社会管理性。为了维护统治，稳定社会秩序，必须管理社会公共事务。在现代社会，各国政府都设置大量行政组织干预和管理经济、科技、文化、教育、社会保障、环境保护等社会公共事务。53、公共服务性。行政组织要适应和服务于社会经济的稳定与发展，为执行宪法和法律服务，为社会公众的利益服务。4、法治性。行政组织是国家权力的执行机关，其拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定的，其设立也必须具有法律的依据，否则就失去存在的基础。5、权威性。行政组织是代表国家行使行政管理职权，而行政权力的内容和范围是由宪法和法律规定的。宪法和法律则是以国家武力为后盾的，自然具有权威性。6三、构建行政组织的基本原则1.完整统一原则；2.分权管理原则；3.依法设置原则；4.精简高效原则；5.权责一致原则。7西方行政组织建立的原则：①传统时期提出的行政组织建立的原则Ⅰ、组织目标原则；Ⅱ、指挥统一原则；Ⅲ、层级节制和幅度适中原则；Ⅳ、权责相称原则；Ⅴ、合理授权原则；Ⅵ、专业分工原则；Ⅶ、管理经济原则。8②行为科学时期行政组织建立的原则Ⅰ、以人为本的原则Ⅱ、人与组织平衡的原则。Ⅲ、参与、沟通、激励的原则；Ⅳ、正式组织与非正式组织互动的原则。③系统权变时期行政组织建立的原则Ⅰ、系统原则；Ⅱ、整体原则；Ⅲ、开放原则；Ⅳ、权变原则。9组织理论新的发展趋势（1）组织管理重点由物质层次、管理层次转向意识层次（2）强调组织文化在组织发展中的作用成为组织理论新的发展方向组织理论评述（1）古典组织理论强调技术、结构、制度，忽视人的主观能动性（2）新古典组织理论与行为科学强调人的感情、人性对组织效率的影响（3）系统学派和权变学派则突出环境因素把组织看作一个开放的系统（4）各自独立、各有侧重，缺少统一性10四、行政组织的构成要素行政组织是由职能目标、权责体系、机构设置、人员构成、运行程序和法制规范等六个基本因素构成的，其中职能目标是行政组织存在的基础；机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。11第二节行政组织的类型一、行政组织领导体制类型一个行政组织内部，依据其最高行政决策权行使的人数区分，行政组织领导体制可分为首长制、委员会制和混合制三种类型。1.首长制。首长制是指行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。在首长制条件下，行政组织中的其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，最后决策权在首长一人。首长制具有事权集中、责任明确、决策快、指挥灵便、行动迅速、行政效率高的优点。但首长制易于独断专行、主观片面，造成失误；权力集中于首长一个人，不易监督；易于拉帮结派、营私舞弊。122.委员会制。委员会制是指行政组织中法定最高行政决策权由委员会集体行使。一切行政大政方针均由委员会集体讨论决定。委员会制具有以下优点：集思广益，发挥群体的聪明才智；能协调各方利益，一致推行计划；互相监督，不易营私舞弊等。但委员会制决策迟缓，行动慢，权力分散，责任不明。133.混合制。混合制是指行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决策、另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。一般来说，重大行政事务的决策权由委员会行使，具体行政事务的决策权由首长个人行使。混合制兼有首长制和委员会制的优点，但如果运用不当，则会使首长制和委员会制的弊端一起产生出来。14二、行政组织权力体制类型依据行政组织权力行使的性质和范围即分配集散程度划分，行政组织权力体系类型可分为集权制和分权制。1.集权制。集权制是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须依靠上级机关的指令办事的权力体制。在这种体制下，中央和上级机关往往包揽较多的决策事务。集权制的优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志，滋生官僚主义。152.分权制。分权制是指地方和下级行政机关对其辖区或所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关不加干涉的权力体制。分权制的优点是：地方和各级行政组织可因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，能适应客观环境的变化，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥，还可防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分散，政令不统一；下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。16三、行政组织机构类型根据行政组织的功能和作用的不同，行政组织机构可划分如下：1.领导机关。指各级政府领导是统辖全局的决策核心。领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关，它统筹全局、运筹决策，是决定政府效能的关键。2.职能机关。指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关在领导机关领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、决策、指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使行政管理职能。173.监督机关。指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关。它属于职能机关的一种，由于其极端重要性而单独列出。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。4.辅助机关，亦称幕僚机关。指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。辅助机关又可分为政务性或事务性、综合性或专业性的辅助机关。185.咨询参谋机关。指由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策，提供各种建议方案的机构。它也是一种辅助机关，由于它在现代行政管理中的特殊重要地位而独立出来，以视重视。6.派出机关。指上级领导部门按管辖地区划分的授权委派的代表机构。在管理区域比较分散，不便于领导机关统一指挥的条件下，由派出机构承上启下实行管理。19第三节行政组织的编制管理一、编制管理的含义行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。二、编制管理的意义1.编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提2.编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段3.编制管理有助于节省国家财政开支三、编制管理的原则和方法1.精简原则；2.统一原则；3.编制立法原则。1.行政方法；2.经济方法；3.法律方法。20第四节行政组织变革一、组织设计（一）组织设计的概念组织设计是对组织结构及其功能的设计过程。（二）组织设计的基本原则（1）任务目标;（2）精干高效;（3）分工协作;（4）指挥统一;（5）有效幅度;（6）责权利结合;（7）集权分权;（8）稳定与适应结合;（9）执行与监督分设。21（三）组织设计的一般程序1.组织设计发生的三种情形第一，新建组织需要设计全部管理系统；第二，变革时期的组织需要对原有管理系统进行重新估计和设计第三，调整中的组织需要对原有管理系统进行局部增减或完善2.组织设计的六个步骤（1）管理格局和流程的总体设计（2）设计管理职位（3）规定各职位的性质与流程,制定操作程序和规范（4）确定各类职位的数量以及所需人员的素质和特长（5）规定职位人员的工资和奖励级差（6）分段设计组织结构，使其纳入组织整体需要22二、行政组织变革的内涵与意义行政组织变革，是指国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化，对行政组织的结构、功能、行为方式等进行调整和变革，以达到预期行政效率的行为或过程。行政组织改革是社会政治、经济发展的必然选择，具有必然性和必要性。1．行政组织改革是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求。2．行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径。23市场经济条件下的公共行政组织变革的方向：（1）精干的数量结构；（2）扁平型的形态结构；（3）弹性的运用结构；（4）网络化的学习结构；（5）合理的职能结构。弹性的运用结构：弹性的运用结构是指公共行政组织在结构上能够保证公共行政组织的运用具有弹性特征,即能够根据管理对象和外部环境的变化要求,相对灵活地调整组织关系,随机制宜地处理各类公共行政事务。24网络化的学习结构：网络化的学习结构是指能以网络化形式准确收集和反馈公共行政信息并能及时处理和作出反应功能的组织结构。合理的职能结构：进一步调整完善执行公共行政治职能的部门完善和加强执行社会职能和文化职能的各类管理部门全面调整和精简经济管理部门25三、行政组织变革的动力行政组织变革的动力主要包括：(1)环境，环境变化促进组织变革；(2)目标与价值观，目标与价值观变化促进变革；(3)技术，组织技术的提高促进变革；(4)结构，结构改革是组织变革的形式；(5)管理，管理思想和方式的变化要求组织变革；(6)社会心理，组织成员的动机、愿望、态度以及与此相一致的群体效应；(7)专家和专家群体。26四、行政组织变革的阻力（一）行政组织变革的阻力主要包括：（1）误解；（2）利益；（3）成本；（4）变革不确定性；（5）习惯性；（6）组织惰性。（二）强化动力减少阻力的路径选择（1）客观分析变革的动力与阻力的强弱；（2）精心设计方案,加强改革宣传；（3）进行人事调整,做好组织保证；（4）提高普通工作人员对公共行政组织变革的参与程度；（5）正确运用组织动力,消除对变革的抵制心理；27（6）强化革新行为；（7）折衷妥协；（8）提高领导者的自身素质,完善领导行为方式；（9）妥善安置因改革而受到冲击的人员；（10）采取正确的变革方式。1.如何消除对变革的抵制心理（1）培养公共行政领导者和下级人员形成对变革的共同的认识,认清变革的必要性和重要性；（2）培养对公共行政组织变革的强烈归属感；28（3）力争公共行政组织变革的目标与公共行政组织的共同目标最大限度地重合或协调；（4）利用良好的组织规范对抵制变革的个别成员施加压。2.公共行政组织变革的注意事项（1）选择好时机（2）明确从何处发动（3）弄清变革的范围和深度（4）始终把握公共行政组织变革的目标29四、中国的行政组织改革（一）我国行政组织发展变革的历程（二）当前，我国行政组织变革应确立的目标：1、转变政府职能；2、优化行政组织结构；3、提高行政组织的法制化水平；4、提高行政组织的管理水平。30五、政府再造（一）政府再造的含义《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。企业家政府是政府再造的重要内容。企业型政府是指具有企业家精神的公共管理者