行政组织学-第4章

第四章国家行政体制主讲人：王俐本章内容4.1•国家结构形式4.2•单一制4.3•联邦制4.4•行政区划前言领土和人口是构成国家的基本元素。如果不对国家疆域进行有效划分，便无法保证国家权力及于疆土的每个部分及其上的居民。国家行政体制/国家结构形式=如何划分疆域+整体与组成部分之间的关系本章内容4.1•国家结构形式4.2•单一制4.3•联邦制4.4•行政区划第一节国家结构形式国家结构是国家的基本属性之一。国家结构作为一个宪法学概念，是人们从各国的具体结构形式中归纳出来的抽象物。国家结构形式的界定国家结构形式的分类第一节国家结构形式含义◦国家结构形式是在国家结构体系内纵向配置和运用国家权力行使权，并规范其运用程序的制度模式。根本内容◦公共利益的纵向分配最终表现◦财富的纵向分配一.国家结构形式的界定第一节国家结构形式全国性政府与各级区域性政府之间的权限划分，以及相应的利益和财富分配国家区域构成单位划分各层级区域单位的法律地位和权限划分各层级政府之间权限争议的解决方式处理全国性政府与区域性政府间纵向职权关系的准则国家结构形式的内容（三）国家结构形式的演变•城邦制•等级分封制自然经济君主专制封建王权现代国家结构资本主义市场经济现代国家制度形成于什么时候？•形成于资产阶级革命时代，大体是在17世纪上半叶到19世纪70年代（四）现代国家结构形式的特点表现出某种类型的民主事实；各级政府的地位和权限由宪法或法律确认和保障；行政区划和职权的配置状况经长期实践检验证明有利于社会经济发展；建立了各级政府间的冲突协调机制以及法定的权限裁决机制；有宪法意识浓厚的国民、具备法治观念的政治家和文武官员队伍，以及较为廉洁守法的政府；……二、国家结构形式的分类分类复合制邦联制联邦制单一制单一制权限分配的基本模式◦全国性政府的专有职权；◦由区域性政府自主行使的职权；◦全国性与区域性政府共同行使的权限；◦……二、国家结构形式的分类二、国家结构形式的分类权限分配方法◦排除法：国家主权的行使权减去宪法和法律规定的由区域性政府处理的事项，剩下的就是全国性政府享有的权限；◦列举法：由宪法明确列举全国性政府及其与区域性政府享有的权限，其余权限归区域性政府；全国性政府通常拥有对外关系、国防、征税、国家机构的组织和活动、公民权利的保障、促使公民义务的履行、调控适合经济组织生活秩序、维护国家法制和市场的统一等方面的权限。本章内容4.1•国家结构形式4.2•单一制4.3•联邦制4.4•行政区划第二节单一制单一制首先出现在欧洲，开始于14-15世纪，初步形成于17-18世纪。1688年，英国“光荣革命”，《自由大宪章》率先形成现代意义上的单一制国家英国1789年法国大革命后通过第一部成文宪法，规定主权统一不可分割，并属于全体国民现代单一制国家结构获得正式确认。法国成立单一制国家一般做法：资产阶级革命胜利→通过宪法→规定单一制本节主要内容•单一制的界定•地方自治的单一制——英国•中央集权的单一制——法国•民主集中的单一制——中国一、单一制的界定单一制是指主要的国家机构（立法、行政和司法）对该国领土内所有地区和国民行使全权的国家；单一制是由若干不享有独立权限的一般行政区域单位或自治单位联合组成统一的中央集权的国家结构形式单一制是指在国家权力行使权纵向配置和运用的过程中，中央政府单独享有全部主权权力，而区域性政府分享其他国家权力行使权的一种国家结构形式；（二）单一制的特点国家一切权力属于中央政府，地方政府的权力由中央政府授予；宪法最高立法机关中央政府法律体系国际关系主体国籍单一制111111（三）单一制理论的发展萌芽时期◦时间：16世纪前后；◦代表人物：马基雅维利、让·布丹、詹姆斯·斯图亚特……◦特点：隐含在相关理论家对建立以民族统一为基础的君主专制国家的思想主张之中；成熟时期◦时间：17世纪到19世纪70年代◦代表人物：霍布斯、洛克、卢梭……◦特点：隐含在相关理论家对国家主权的相关论述中；单一制国家不包括古典城邦国家和封建领主国家，而是指基于统一市场而成长起来的现代民族国家。（四）单一制的类型地方自治的单一制——英国；中央集权的单一制——法国；民主集中的单一制——中国；本节主要内容•单一制的界定•地方自治的单一制——英国•中央集权的单一制——法国•民主集中的单一制——中国二、地方自治的单一制（英国）定义◦也称地方分权的单一制，在实行地方自治的单一制国家中，地方居民依法自主组织地方公共机关，并在中央监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方具体事务。英国是历史上出现最早、最有影响的地方自治的单一制国家。二、地方自治的单一制（英国）（一）英国中央政府行使的职权制定宪法性法律；制定民事和刑事法律；通过私法案；依法或依惯例规定行政措施，发布命令和规章等；私法案：指由有关利益主体向议会提出，议会以特别程序审议和通过的只对某些公民或某个法人或其它社会组织有利益关系的法案。（二）英国地方政府行使职权一般公法；地方法（私法案）；临时法令；特别命令；公共安全事务；环境卫生事务；举办公用事业；制定城乡规划；举办和发展社会服务和文化教育事业；……在英国四大区域中，各区域的自治权都有不同程度的差异，在同一区域内各级地方政府的自治权也存在差异。（三）上下级政府的关系特点•地方高度自治•上级政府对下级政府无普遍、当然的监督权•上级政府无权直接指挥下级政府；2.中央对地方的制约（1）议会控制◦创建和废除地方政府单位◦赋予或回收地方政府职权◦改划地方行政区域◦制定地方政府法（2）行政监督制定行政法规和规章；批准单行法规、计划和命令；发布指示、通令或代执行；视察；行使任职同意权；财政控制；审计监督；本节主要内容•单一制的界定•地方自治的单一制——英国•中央集权的单一制——法国•民主集中的单一制——中国三、中央集权的单一制（法国）在中央集权型单一制国家，地方政权在中央政权的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关，但自治机关受中央政权的严格控制。法国是最具有代表性的中央集权的单一制国家。（一）法国中央政府权限1.保障公民的各项权利和自由；2.促使公民履行法定义务；3.组织和负责国防，掌管武装力量，决定宣战和戒严4.保卫共和国的制度、国家制度和领土完整，保证国际义务的履行，保证法律的执行和权力机关的正常活动5.召集和举行总统选举投票，规定议会两院和地方议会的选举制度；6.提出和表决财政预算案；7.设立各种公立公益机构，促进地方单位的自主管理；中央政府权力=“总统+总理+议会+最高司法委员会+高级法院”的宪法规定的权力。（二）法国地方政府特点由选举产生的地方议会自主管理；地方政府只能行使中央政府允许行使的职权；地方政府必须接受中央政府的严格监督；地方行政长官具有双重身份；法国地方行政机关实际上是中央行政机关的延伸。20世纪80年代法国放权运动宪法和法律赋予地方政府广泛的权力（P105）未改变中央集权单一制国家的本质◦宪法和法律规定的权力，也必须经过中央政府的允许才能行使，并接受中央政府的监督。◦法国分中央-省-市镇三级，省长是中央政府在省里的代表，市长是中央政府在市里的代表。◦中央行政机关对地方强有力的监督，一是中央与地方首长之间的行政科层关系，二是中央在地方的代表对地方代议机关进行的所谓“行政监护”。本节主要内容•单一制的界定•地方自治的单一制——英国•中央集权的单一制——法国•民主集中的单一制——中国民主集中的单一制主要为社会主义国家采用。中国、越南、朝鲜、古巴等；二战后半个世纪的波兰、罗马尼亚、保加利亚、匈牙利、前民主德国和蒙古。四、民主集中的单一制四、民主集中的单一制特点◦人民通过各级代表机关行使国家权力，人民代表机关由选举产生；◦最高人民代表机关统一行使最高国家权力；◦其它国家机关由本级人民代表机关产生并对其负责；◦上级机关领导或监督下级机关的工作；民主集中制的单一制：国家机关的产生方式+纵向权力配置民主集中单一制下的中央与地方关系应主要考虑最高人民代表机关与地方人民代表机关之间的权限划分。四、民主集中的单一制中国民主集中单一制的实践模式民主集中单一制中央普通行政区域地方自治单一制中央民族区域自治地方中央集权联邦制中央特别行政区本章内容4.1•国家结构形式4.2•单一制4.3•联邦制4.4•行政区划第三节联邦制（federalism）联邦制是国家结构的两大基本形式之一，世界上联邦制国家总数有20多个，仅占主权国家总数的1/10左右，但却涵盖了绝大多数大国、全世界近1/2的土地和1/3左右的人口。•联邦制的界定•分权制衡的联邦制•中央集权的联邦制当今的联邦制国家1.奥地利9联邦州2.比利时3文化区、3地区3.巴西26州、1联邦地区4.加拿大10省、3地区5.科摩洛3岛6.德国16联邦州7.墨西哥31州、1联邦区8.密克罗尼西亚联邦4州9.巴基斯坦4省、2地区10.瑞士26州11.阿联酋7酋长12.波黑2实体、1国际监护地区13.俄罗斯48州、21自治共和国、7边疆区、9民族自治区、1自治州、2联邦直辖市14.印度28邦、6联邦属地、1国家首都辖区15.委内瑞拉23州,1首都特区、1联邦属16.尼日利亚36州、1联邦首都地17.美国50州、1联邦地区、7地区18.马来西亚13州、3联邦直辖19.埃塞俄比亚9区、2特许城市区20.澳洲6省、2地区、1联邦地区21.阿根廷23省、1联邦地区一、联邦制的界定含义◦（1）两个层级的政府统治着同样的土地和人民；◦（2）每个层级政府都至少有一个自治区域；◦（3）每个政府在自治领域内的自治都有某种保证。——威廉·瑞克《联邦制：起源、运作与意义》成文宪法宪法保证联邦成员的权力地方性分权一、联邦制的界定宪法最高立法机关中央政府法律体系国际关系主体国籍单一制111111联邦制联邦+地方联邦+地方联邦+地方联邦+地方联邦+（地方）联邦+（地方）2.联邦制的特点国家具有最高立法、行政和司法机关，行使国家最高权力，各联邦组成单位也有自己的立法、行政和司法机关，这些机关与中央机关之间没有隶属关系国家有统一的宪法和基本法律，在此前提下和范围内，各联邦组成单位有自己的宪法和法律；国民既有联邦国籍又有联邦成员的国籍；联邦是国际政治的主体，外交权属于中央政府，但在宪法的范围内，联邦成员也可以有一定的对外交往独立性（三）联邦制本源性权力的归属属于联邦各成员；属于统一的国家；归属模糊；决定联邦成员地位的最根本因素是看它们的本源性权力属于谁。（四）注意的问题区分邦、联邦与联邦国区分国家机关职权和国家主权联邦制不等于分权；单一制不等于集权区分联邦与州关系、州与下级政府间关系（五）联邦制类型集中的或集权的平衡的或制衡的分散的或分权的二、分权制衡的联邦制（美国）分权制衡的联邦制◦不仅意味着联邦与成员单位之间依宪法划分职权◦也意味着通过权力划分后的制约与平衡，来实现立宪层面所确定的公共利益美国、瑞士、加拿大、澳大利亚等国都是分权制衡的联邦制国家，其中以美国最为典型。（一）美国联邦权力联邦宪法列举的属于联邦的权力◦（1）征税；（2）借款；（3）管理对外贸易、州级的和印第安部落的贸易◦（4）制定统一的规划法和破产法；（5）铸币和确定度量衡标准；◦（6）规定伪造合众国证劵和货币的惩罚条例；◦（7）设立邮局、修建邮路；（8）保障专利权和版权；◦（9）设立最高法院之下的各级法院；◦（10）规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；◦（11）宣战、颁布捕获敌船许可证；（12）制定关于俘获物的条例；◦（13）招募和供给陆军；（14）建立和维持海军；◦（15）制定统辖和管理海军的条例；◦（16）征召民兵，规定民兵组织、装备和纪律等事宜；◦（17）管理一些州让与联邦政府的地区，管理联邦在各州的财产；◦（18）为执行属于联邦政府的职权，制定必要而适当的各项法律（一