陈水生公共管理学第四讲行政组织

公共行政学陈水生博士复旦大学国际关系与公共事务学院第四讲行政组织组织与行政组织123非正式组织4学习型组织4学习型政府思考与讨论：1.为何要研究组织？2.你生活中有没有活动离开组织可以进行？3.列举你身边的组织类型。一、组织与行政组织组织是当今社会的主要组成部分。我们已经成为一个“组织化社会”。回顾一下我们参与过的所有的活动，哪个活动没有受到组织这样或那样的影响？历史上发生的几次社会大变迁都是以组织为基础的。罗马帝国的兴起、基督教的传播、资本主义与社会主义的形成及其发展与变革，社会主义中国的建立，恐怖主义的蔓延，无不是通过组织来达成的。当今世界三种典型组织1.私营组织：企业、公司；2.社会自治组织：家庭、基层自我管理组织、第三部门；3.政治性组织：行政组织、政治组织公共组织=政治性组织+第三部门1.组织的本质：组织是两个或两个以上的人的有意识协调的活动或效力的系统。巴纳德《经理人员的职责》。2.组织的基本要素（1）协作的意愿：组织愿意为组织的目标作出贡献的意志。组织成员的协作意愿的强度与组织的规模成反比。（2）共同的目标：是协作意愿的必要前提。（3）信息联系。（一）组织的含义（二）行政组织1.什么是行政组织？（1）动态上，指为了完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。（2）静态上指为了推行政务，依法建立的国家行政机关体系。（1）组织目标：行政目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向，是组织建立和存在的出发点和前提。——我国行政组织的目标是？（2）职能范围：确定行政组织的工作任务与活动范围，是组织目标的具体化，决定组织规模、职位设置等。——十六字方针2.行政组织的构成要素（3）机构设置：是行政组织的实体，行使行政权力的载体。行政机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。——历次机构改革；大部制改革（4）权责体系：行政组织各个层次、部门之间的权力分工和职责关系。——央地关系；地方政府间的竞合关系（5）职位设置：职位是行政组织运行的最基本要素之一。（6）人员构成：行政人员是行政组织中的主体。（7）运行程序：依法行政。（8）规章制度：行政法规，行政规章等。这是正式组织与非正式组织最明显的区别。（1）领导机关：各级政府统辖全局的决策核心，是行政组织的中枢、指挥机关。（2）职能机关：负责和管理某一专业方面事务的执行机关。（3）监督机关：对行政机关及其管理活动进行监督检查的行政机关，如监察机关、审计机关。3.行政组织的机构类型（4）辅助机关：承担辅助性工作任务的行政机关。又分综合性、专业性、政务性、事务性辅助机关。黄晓阳：《二号首长》（5）咨询参谋机关（6）派出机关：非一级政府，街道办事处、派出所等。1.行政公署是省、自治区人民政府的派出机关，历史上也称为“专员公署”，不属于一级政府。2.行政公署是中华民国时期的“行政督察区”的“行政督查专员公署”的简称，1949年中华人民共和国建立后将原“行政督察区”改为“专区”，则成为“专区行政专员公署”的简称；1970年代“专区”改称“地区”，作为“地区行政专员公署”的简称，成为正式的机构名称。管理地区的行政公署叫地区行政公署，管理盟的行政公署叫盟行政公署。行政公署截至2014年7月，我国尚存16个行政公署：黑龙江：1个，大兴安岭地区行政公署西藏：5个，昌都、山南、那曲、阿里、林芝行政公署新疆：7个，吐鲁番、阿克苏、哈密、喀什、和田、塔城、阿勒泰行政公署内蒙古：3个，锡林郭勒盟、兴安盟、阿拉善盟行政公署4.行政组织的结构指行政组织各个要素的配合和排列组合的方式。其中，最重要的是行政组织的纵向和横向结构。（1）纵向结构：又称直线式结构行政组织内部的纵向分工形成的层级制度，体现领导与被领导关系。中央政府——省政府——地级市政府—县政府——乡镇政府。中国政府的纵向结构国务院省级政府市级政府县级政府乡级政府纵向结构中应注意的两个原则A.适宜的管理层次与管理幅度管理层次——行政组织中纵向结构的等级层次，即设置多少等级的工作部门。管理幅度——一级行政机关或一名领导者直接领导下级单位或工作人员的数目。管理层次与管理幅度的关系一般地，在编制总额确定的前提下，管理幅度与管理层次成反比例关系：层次多则幅度小，层次少则幅度大。管理层次多，幅度小的组织结构，其形态呈现“尖形结构”；管理层次少，幅度大的组织结构，呈现“扁形结构”。一是层次节制原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥；二是只管一个层次原则，即上级只管辖下一个层次，不可越级管理。B.层次管理原则（2）横向结构：又称职能式结构即行政组织同级机关、同级部门之间的横向关系。体现的是一种分工协作的职权关系。思考：“九龙治水”说明了什么问题我国中央政府的横向结构国务院部委办直属机构我国中央政府的横向结构国务院组成部门：25个外交部、国防部、发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、民族事务委员会、公安部、国安部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署。国务院直属特设机构：1个国务院国有资产监督管理委员会管理全国113家央企国务院直属机构：15个海关总署署长：于广洲国家税务总局局长：王军国家工商行政管理总局局长：张茅国家质量监督检验检疫总局局长：支树平国家新闻出版广电总局局长：蔡赴朝国家体育总局局长：刘鹏国家安全生产监督管理总局局长：杨栋梁国家食品药品监督管理总局局长：张勇国家统计局局长：马建堂国家林业局局长：赵树丛国家知识产权局局长：田力普国家旅游局局长：邵琪伟国家宗教事务局局长：王作安国务院参事室主任：陈进玉国家机关事务管理局局长：焦焕成国务院办事机构：4个国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室注：国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室与中央防范和处理邪教问题领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。国务院直属事业单位：13个新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会。国务院部委管理的国家局：16个国家信访局、国家粮食局、国家能源局、国家国防科技工业局、国家烟草专卖局、国家外国专家局、国家公务员局、国家海洋局、国家测绘地理信息局、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局、国家外汇管理局、国家煤矿安全监察局国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列。国务院议事协调机构1.国家国防动员委员会，具体工作由国家发展和改革委员会、总参谋部、总政治部、总后勤部承担。2.国家边海防委员会，具体工作由总参谋部承担。3.国务院中央军委空中交通管制委员会，具体工作由总参谋部承担。4.全国爱国卫生运动委员会，具体工作由卫生部承担。5.全国绿化委员会，具体工作由国家林业局承担。6.国务院学位委员会，具体工作由教育部承担。7.国家防汛抗旱总指挥部，具体工作由水利部承担。8.国务院妇女儿童工作委员会，具体工作由中华全国妇女联合会承担。9.全国拥军优属拥政爱民工作领导小组，具体工作由民政部、总政治部承担。10.国务院残疾人工作委员会，具体工作由中国残疾人联合会承担。11.国务院扶贫开发领导小组，单设办事机构。12.国务院关税税则委员会，具体工作由财政部承担。国家减灾委员会，具体工作由民政部承担。13.国家科技教育领导小组，具体工作由国务院办公厅承担。14.国务院军队转业干部安置工作小组，具体工作由人力资源和社会保障部承担。15.国家禁毒委员会，具体工作由公安部承担。16.全国老龄工作委员会，办公室设在民政部，与中国老龄协会合署办公。17.国务院西部地区开发领导小组，撤销其单设的办事机构，具体工作由国家发展和改革委员会承担。18.国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，撤销其单设的办事机构，具体工作由国家发展和改革委员会承担。19.国务院抗震救灾指挥部，具体工作由中国地震局承担。20国家信息化领导小组，具体工作由工业和信息化部承担21.国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，具体工作由国家发展和改革委员会承担。22.国家能源委员会，具体工作由国家能源局承担。23.国务院安全生产委员会，具体工作由国家安全生产监督管理总局承担。24.国务院防治艾滋病工作委员会，具体工作由卫生部承担25.国家森林防火指挥部，具体工作由国家林业局承担。26.国务院南水北调工程建设委员会，单设办事机构，工作任务完成后撤销。27国务院食品安全委员会，具体工作由国务院食品安全委员会办公室承担。新知：如何区分部、局的地位和级别？在中国，机构名称一般都由三个部分组成，分别是区域名、矢名和格级名。以中华人民共和国外交部为例，“中华人民共和国”是它的区域名，表明它的管理范围和隶属关系；“外交”是它的矢名，表明工作内容；“部”是它的格级名，表明了它的级别规格。区域名为“中华人民共和国”的，大多都是国务院组成部门，如中华人民共和国教育部、文化部、公安部等。国务院25个组成部门中，只有中国人民银行例外，区域名是“中国”。除了央行和审计署之外，组成部门的格级名都是“部”、“委”。国务院直属机构，区域名大多都是“国家”，如国家广电总局、国家旅游局、国家统计局。国务院15个直属机构中，唯有海关总署的区域名是“中华人民共和国”。这也是唯一一个区域名是“中华人民共和国”，但不是国务院组成部门的机构。国务院直属机构的格级名一般叫“局”、“总局”、“总署”。部委管理的国家局中，除了2008年机构改革后的中国民航局，其他局的区域名都是“国家”，如国家信访局、国家文物局。国务院办事机构的区域名都是“国务院”，如国务院法制办、国务院研究室。区域名为“中国”的国务院机构中，除了央行是国务院组成部门，其他都是国务院事业单位，如中国气象局、中国地震局、中国科学院、中国证监会等。事业单位中，还有少数区域名不是“中国”的，如国家电监会、国研中心等。国务院系统之外，党委部门区域名一般都是“中央”，人大、政协也有各自的区域名。一般而言，区域名为“中华”、“全国”的都是人民团体，如中华全国总工会、中华全国妇女联合会等。中国政府组织结构图国务院省级政府市级政府县级政府乡级政府部委办直司处厅局委办处科局委办科局委办科科股5.行政组织的领导体制根据行政组织内部决策权行使的人数，分为首长负责制、合议制和混合制。（1）首长制行政组织中最高决策权由行政首长一人行使的领导体制。我国政府实行这一体制。优点：事权集中、责任明确、决策迅速、行动迅速、效率高。缺点：易于独断专行和决策错误、营私舞弊，不易监督。（2）合议制/委员会制：瑞士行政组织中的行政决策权由集体行使，按少数服从多数原则进行决策。优点：发挥集体智慧，决策较为合理、民主，互相监督，不易营私舞弊缺点：决策缓慢、效率低下、权力分散、责任不明确。(3)混合制部分决策权由集体决定、部分决策权由行政首长承担的体制。思考与讨论：哪种领导体制更优？6.行政组织的权力体制根据行政权力在上、下级之间的分配关系分为集权制、分权制。（1）集权制决策权集中于上级机关，下级处于较被动、受控制的地位。优点：政令统一、力量集中、顾全大局，有利于命令的贯彻。缺点：层级节制过严，上级易产生官僚独裁、下级机关缺乏积极性、主动性。（2）分权制下级对所管辖的行政事务有较多自主决定权，上级政府不加干涉的权力体制，如加拿大。优点：下级因地制宜，发挥特长，有较大的自主权，易于发挥积极性、主动性。缺点：权力分散、政令不统一；易形成地方势力，产生