基于贫困治理绩效评估的视角看待巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的思考与对策

基于贫困治理绩效评估的视角看待巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的思考与对策一、引言贫困治理是国家治理的重要组成部分，贫困治理绩效评估是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八大以来农村贫困治理取得重大进展，我国现行标准下农村贫困人口数量实现年均千万以上的减少，从2012年底9899万人减少到2019年底的551万人，同期贫困发生率从10．2%降至0．6%。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，为持续推进农村全面发展注入了强大动力；党的十九届五中全会指出要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，“走中国特色社会主义乡村振兴道路”。随着我国农村绝对贫困的消除，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成为当前“三农”工作的重中之重，同时对我国贫困治理体系和治理能力提出了更高要求。这也意味着我们取得的脱贫攻坚成果需要通过乡村振兴继续得以巩固和拓展，乡村振兴要在脱贫攻坚成果的基础上推进和发展，在二者的有效衔接中不断优化贫困治理体系和提升贫困治理能力。随着我国由消除绝对贫困转向缓解相对贫困，我们还要通过全面实施乡村振兴战略建立健全解决相对贫困问题的长效机制，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，破解相对贫困问题，同时也为解决好“三农”问题，加快我国实现农业农村现代化奠定扎实基础。党和国家高度重视脱贫攻坚与乡村振兴二者之间的关系，从2018年2月出台《关于实施乡村振兴战略的意见》就明确指出，“乡村振兴，摆脱贫困是前提”，随后在2018年9月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中又明确要求“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提出，“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果”；2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中强调，“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”。我国当前正处于打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期、政策叠加期，乡村振兴与脱贫攻坚存在着以内容共融、作用互构和主体一致为表征的互涵式关联，二者作为不同发展阶段的战略任务并不是相互孤立的，而是相互支撑、相互配合、有机衔接、良性互动的统一体，要统筹协调好两者之间的关系。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有机衔接，一方面要充分借鉴和利用脱贫攻坚积累的成功经验，为乡村振兴战略的起步做好准备，另一方面要在乡村振兴中对已经取得的脱贫攻坚成果予以关注，保证脱贫攻坚成果的稳定性、持续性和长效性。因此，在乡村振兴和脱贫攻坚两大战略背景下，科学构建巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的评估体系，正确评估我国农村贫困治理绩效十分必要，这不仅有利于巩固和拓展脱贫攻坚成果，为打赢脱贫攻坚战提供支撑，而且有利于客观评价农村贫困治理能力和水平，为实施乡村振兴战略提供基础。二、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的评估体系构建（一）巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的主要内容党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，要“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。脱贫攻坚期内我国采取产业扶贫、金融扶贫、生态扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫、对口帮扶、社保兜底等一系列超常规举措，以“两不愁三保障”为底线目标，实现了现行标准下农村贫困人口的全部脱贫、贫困县的全部摘帽，解决了我国农村绝对贫困问题。首先，要巩固好脱贫攻坚成果，确保脱贫成果稳定可持续。脱贫攻坚成果来之不易，对于已经取得的“两不愁三保障”等领域的成果必须守好保住，防范和化解新致贫和再返贫的风险；对于脱贫摘帽的地方，仍要留出缓冲期和巩固期，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘监管；对于脱贫攻坚实践过程中暴露出的突出问题和薄弱环节，要及时跟进和调整，进一步巩固和完善我国的扶贫政策。其次，要拓展好脱贫成果，让脱贫攻坚成果发挥更大效用。脱贫攻坚成效显著，要认真总结“五级书记抓扶贫”“六个精准”“五个一批”等经验做法，拓展扶贫措施的辐射带动范围；要系统梳理精准扶贫精准脱贫的工作思路和方法，拓展“精准”方法论的应用领域；要注重拓展的时序性和灵活性，根据实际情况有步骤、有重点、有计划地开展各项工作。再次，要做好同乡村振兴的有效衔接，促进农业农村持续健康发展。在对象衔接上，从聚焦贫困人口和贫困县逐步向聚焦农村低收入人口和欠发达地区以及乡村振兴重点帮扶县过渡；在政策衔接上，逐渐从超常举措向常态帮扶转变，从集中攻坚向长效机制转变；在战略衔接上，从打赢脱贫攻坚战向实现乡村全面振兴转变，推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴，促进农村地区经济社会持续健康发展。（二）巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的体系构建贫困治理绩效评估是我国贫困治理新体系重要组成部分，是确保高质量打赢脱贫攻坚战的重要保障，是统筹推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要参考。能否有效发挥贫困治理绩效评估的重要作用，取决于能否科学合理地构建评估体系。国内外在贫困治理绩效评估体系方面做了诸多探索，并在实践中不断修正和完善，比如联合国计划开发署的人类发展指数（HDI）、牛津大学的多维贫困指数（MPI）以及国内的全面小康指数、绿色减贫指数等等。在借鉴已有的评估体系的基础之上，根据第六次全国农业普查行政村普查表基本信息，制定巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的评估体系，对我国中西部22个省份农村贫困治理能力进行评估，主要围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接展开，以求发现目前各省贫困治理的现状以及乡村振兴的基础等问题。1.指标体系的构建首先，巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接评估体系的构建要紧紧结合当前农村地区发展实际，尤其是脱贫攻坚以来，贫困地区发展变化情况。［6］脱贫攻坚以来，贫困人口的收入水平有所提高、贫困村面貌有所改善，但是受到地理位置、传统文化等因素的影响，不少农村地区生产生活条件仍然相对落后。因此，指标体系要参照国内外乡村振兴和贫困治理绩效评估体系相关理论，尽可能全面客观地反映出扶贫脱贫效果和乡村振兴的基础，实现价值理性与工具理性的统一。其次，巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接评估体系的构建要以乡村振兴战略和精准扶贫精准脱贫重要思想为指导，着眼于中国“三农”现实难题和迫切问题，认真贯彻执行《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。同时将借鉴国内外考核指标体系研究、扶贫开发考核指标体系的理论方法和框架，结合不同区域和部门的规范化研究体系，形成巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的评估体系，提高指标体系的权威性和科学性。再次，巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接评估体系是一个综合的指标体系，应当涉及到产业发展、生态保护、乡村治理、农民增收等诸多方面，一方面体现精准扶贫精准脱贫的“六个精准”“五个一批”的重要作用，另一方面紧扣乡村振兴的20字方针，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，在充分考虑脱贫攻坚成果的基础之上重点关注同乡村振兴的有效衔接。结合全国各地脱贫攻坚与乡村振兴的实际情况，根据以上原则和构建思路，并借鉴现有的权威的相关指标，本文构建了包含五个维度的巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接评估体系（见表1）。根据《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的内容和要求，把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。脱贫攻坚为乡村振兴打下良好的基础，乡村振兴是脱贫攻坚的有效延伸。围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”展开评估体现了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有机统一。需要明确，产业兴旺是乡村振兴重点，农业是国民经济的基础，农村经济是现代化经济体系的重要组成部分；生态宜居是乡村振兴关键，实施乡村振兴战略是建设美丽中国的关键举措，乡村是生态涵养的主体区，生态是乡村最大的发展优势；乡风文明是乡村振兴保障，实施乡村振兴战略是传承中华优秀传统文化的有效途径，乡村是中华文明的基本载体；治理有效是乡村振兴基础，社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村，实施乡村振兴战略是健全现代社会治理格局的固本之策。生活富裕是乡村振兴的根本，农业强不强、农村美不美、农民富不富，关乎亿万农民的获得感、幸福感、安全感，关乎全面建成小康社会全局。为此，在指标体系设计过程中，结合第六次农普行政村普查数据，充分考虑巩固拓展产业扶贫同产业兴旺衔接、巩固拓展绿色减贫同生态宜居衔接、巩固拓展文化扶贫同乡风文明衔接、巩固拓展基层治理同治理有效衔接、巩固拓展“两不愁三保障”同生活富裕衔接五个层面，力图全面真实反映当前我国农村贫困治理能力和水平，为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供参考。2.指标体系的计算方法本文所构建巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接指数是衡量我国农村贫困治理能力水平的一个直观表征，力争全面反映我国农村贫困治理绩效的区域差异。巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接指数综合指数由一级指标和二级指标构成，是衡量一个地区贫困治理绩效水平同乡村振兴发展的综合指数。在确立巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接评估体系的框架和指标之后，需要进一步确定以下几个主要内容：一是如何对指标进行同向化处理；二是如何对指标进行标标准化处理；三是如何实现数据的标准化采集；四是如何确定各个指标的权重。（1）指标体系中指标同向化处理方法土巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接评估体系是对所有评估指标数据进行合成的相对数。巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的评估指标指数值是在各评估指标标准化数值的基础上，按照事先赋予的权数，加权综合而成。对于正向和逆向指标的处理，在评估指标中，与贫困治理能力水平正相关的指标为正指标，无需进行同向化处理；而与贫困治理能力负相关的指标为逆指标，本文采用倒数法、最大值相减法、定值相减法等方法对此进行了正向化处理。（2）指标体系中指标标准化处理方法土数据的标准化是将数据按比例缩放，使之落入一个小的特定区间。这样去除数据的单位限制，将其转化为无量纲的纯数值，便于不同单位或量级的指标能够进行比较和加权。本文采用了通用性更强、实际操作更简便、指标的数学理论含义更清晰的创新型“定基极差法”来进行各级基础指标的数值测算。为实现指标的横（空间）、纵（时间）向的全向可比性，“定基极差法”采用以某特定年为基准年，以类似标准极差法的数学形式实现二级基础指标的无量纲标准化转换，并在此基础上，以事先确定的各指标权重，通过逐级加权平均的方法计算最终的省、城市及区域的综合指数。采用定基极差法所计算的各二级指标以及由此整合的一级指标，由于采用特定基准年的定值测度为统一参考系，且各指标具有预定的固定权重值，使各级指标的度量值能真实地反映区域间、年度间的贫困治理能力综合水平的差异，使指标具有跨区域、跨年度、时空二维可比性。（3）数据标准化采集土巩固拓展脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接指标体系通过计算总指数和分指数方法监测评估各个地区乡村贫困治理的总体情况及各个要素的情况。本文选择用多级综合方法，将各项反映乡村贫困治理基本特征的指标转化为综合反映乡村贫困治理水平的总指数。为确保测度结果的客观公正，所有指标口径概念均与国家统计局相关统计制度保持一致。在本文的表和图中，凡是原始数据表均标注了出处；指标结构表和测算表均为本文自行编列，不再一一标明出处。（4）指标权重设置土鉴于各指标要素的影响和作用颇不相同，为保证指数测度的客观，本文在认真研究国内外相关研究成果的基础上，组织专家对指标体系进行了论证和遴选，并采用类似“德尔菲法”进行权重分配。鉴于二级指标对于乡村贫困治理的作用很难区分大小，为了保证指标的公平性和客观性，对所有的一级指标采取均权的