我国空间科学发展政策问题初探

院刊*基金项目：中科院“空间科学预先研究项目”（第二批）（XDA04074400）修改稿收到日期：2014年9月5日【摘要】空间科学政策是政府为促进空间科学发展而出台的各种政策措施集合，是开展空间科学研究活动的行为规范和准则。文章在广泛调研国内外空间科学政策文献并访谈我国空间科学领域科学家、政策制定者和技术专家的基础上，结合对空间科学学科特点和空间科学发展政策需求的分析，梳理国际上空间科学政策发展的经验，分析我国空间科学政策发展现状和面临问题，提出完善我国空间科学政策的建议。【关键词】空间政策，空间科学政策，政策问题，政策建议DOI：10.3969/j.issn.1000-3045.2014.05.012文/樊永刚1孙丽琳2穆荣平11中国科学院科技政策与管理科学研究所北京1001902中国科学院国家空间科学中心北京100190我国空间科学发展政策问题初探*1引言空间科学是以航天器为主要工作平台，研究发生在日地空间、行星际空间乃至整个宇宙空间的物理、天文、化学及生命等自然现象及其规律的科学[1]。空间科学开展从宇宙的过去到现在以至未来的研究，进行从宏观的天体到极端条件下原子与分子基本规律的探索，并从根本上揭示客观世界的规律，是世界各国争相研究的热点学科，也是各国展示科技实力的舞台，更是引领世界科技发展的重要驱动力[2]。空间科学政策是政府为促进空间科学发展而出台的各种政策措施集合，是开展空间科学研究活动的行为规范和准则。随着我国空间科学和探索活动的开展，已初步建立起空间科学管理体制和政策体系，对促进空间科学发展发挥了重要作用。然而与国际空间大国相比，我国空间科学政策发展仍存在较大差距，面临无明确主管政府部门、缺少学科发展顶层设计和整体布局设计、缺乏稳定的支持经费和渠道等政策问题[3]。本文在广泛调研国内外空间科学政策文献并访谈我国空间科学领域科学家、政策制定者和技术专家的基础上，结合对空间科学学科特点分析和空间科学发展的政策需我国空间科学发展的挑战和机遇ChallengeandOpportunityforPromotingSpaceScienceinChina6132014年.第29卷.第5期我国空间科学发展的挑战和机遇ChallengeandOpportunityforPromotingSpaceScienceinChina求分析，梳理空间科学政策发展的国际经验，分析我国空间科学发展现状和面临的问题，提出完善我国空间科学政策体系的有关政策建议。2空间科学的学科特点和政策需求作为伴随航天技术发展起来的一门新兴基础性交叉学科，空间科学与传统科学领域相比具有以下突出特点：（1）空间科学的发展与人类空间探测技术的进步密切相关；（2）空间科学具有鲜明的多学科交叉特点；（3）空间科学探测任务具有前沿性、重大性、时代性和公众性；（4）国际合作已成为空间科学发展的潮流和趋势；（5）空间科学探测计划的实施和人才队伍的培养难度大、周期长，需要国家长期、稳定的支持[3]。研究和制定空间科学发展政策，需在充分考虑空间科学学科特点和内在发展规律的基础上，分析空间科学有别于其他科学领域的独特政策需求。本文认为，空间科学发展的核心政策需求体现在以下4方面：（1）空间科学是科学研究和平台建设的有机结合体，政策上需同时强调科学目标牵引和技术支撑。空间科学的最大特点是以航天器为主要手段，且由于空间探测任务大多是非重复性的，相比于一般的空间应用项目对航天器的要求更高，对航天技术和相关领域的高技术发展具有巨大的牵引带动作用。因此空间科学政策设计要系统考虑空间科学政策与技术政策、产业政策的统筹协调，在保障空间科学目标实现的前提下，带动航天技术及相关技术的提升。（2）空间科学是多学科交叉和多方力量的有机结合体，政策上需同时强调顶层设计和分头实施。空间科学的多学科交叉特征决定了其项目的开展实施很难由单个机构、单个部门完成，需要在国家层面系统谋划、协调整合多方资源。因此在政策设计上需要建立有效的顶层设计和整体布局机制，加强自顶向下的统筹协调，同时要依托不同部门和机构发挥各自优势开展有效合作。（3）空间科学是长周期研究和复杂系统工程的有机结合体，政策上需同时强调持续资助和稳定支持。典型的空间科学探索项目从概念提出、系统验证到正式实施、数据获取与分析往往需要数年甚至数十年的时间，需要科学家、技术专家、工程专家、管理专家等多方协调配合，这就要求政策上提供持续稳定支持，以凝聚和稳定一支长期致力于空间科学研究的人才队伍。（4）空间科学是自主发展和开放合作的有机结合体，政策上需同时强调掌握核心技术和开展国际合作。空间科学研究的问题大多是全人类共同面临和关注的共性问题，同时空间探测赖以开展的平台建设需要大量投入，其学科特点决定了开展国际合作是空间科学发展的客观需要。但另一方面，意识形态、国际关系等“政治性偏好”仍然是影响合作的重要因素[4]，各国在积极推动国际合作的同时，也都高度重视提升自主创新能力，掌握关键领域的核心技术和第一手观测数据。3空间科学政策发展的国际经验当前，各国在空间科学发展水平、发展战略、政策体系等方面存在较大差异，但都在国家战略层面高度重视空间科学发展，积极通过完善管理体制机制、健全政策体系、加大经费投入、推动国际合作等措施推动空间科学发展。3.1国家层面出台政策统筹空间科学发展主要空间国家均高度重视空间科学发展，通过开展立法、出台国家空间政策等途径明确空间科学发展战略重点及其与空间技术和应用的统筹协调。美国自20世纪50年代以来，历任总统均在任期内制定发布国家空间政策，空间科学与探测均作为单独章节予以重点阐述。2010年奥巴马政府的国家空间政策，提出开展载人深空探测、国际空间站、太阳及太阳系和宇宙观测、寻找类地行星等重点任务，要求加强与产业界和国际伙伴的合作，并明确美国国家航空航天局（NASA）作为主管部门在相关活动中的责任[5]。欧盟委员会和欧空614院刊我国空间科学发展政策问题初探局（ESA）积极整合欧洲空间科学资源，制定了统一的欧洲空间政策[6]，共同支持开展世界级的空间科学项目以保持欧洲的领先地位，并通过“地平线2020”[7]（整合原欧盟框架计划）等途径支持空间科学发展。日本将空间开发定位为国家战略，由首相领导的宇宙开发战略本部负责制定空间政策和基本计划，发布《宇宙基本法》和《宇宙基本计划》，明确包括空间科学在内的发展战略重点。3.2立足长远系统布局空间科学发展重点各空间大国都立足长远发展，结合空间科学学科发展特点和国家战略需求，超前部署优先发展领域。NASA发布空间科学中长期发展规划，系统提出地球科学、行星科学、日球层物理和天体物理学等领域拟开展的科学问题、科学目标、探测任务及为完成这些目标需开展的其他研究，明确在2016年前发射的探测任务优先顺序清单[8]；联合ESA、俄罗斯航天局（ROSCOSMOS）等11个国家和地区的航天局制定深空探测发展战略和路线图[9]。ESA也有开展长远空间科学规划的传统，早在1984年就提出了“地平线2000”计划，其中包括著名的“卡西尼-惠更斯项目”；进入新世纪又提出了《宇宙憧憬2015—2025》，系统规划欧洲未来20年空间科学发展蓝图[10]。俄罗斯、日本等主要空间国家也分别出台《俄联邦空间规划（2006—2015）》[11]、《JAXA2025》[12]等规划布局空间科学长远发展。3.3国家财政持续稳定支持空间科学发展持续稳定的资金投入是空间科学发展的重要基础和保障。美国是空间科学投入最多的国家，其预算也是占政府预算比例最高的国家。从NASA的预算来看，20世纪60年代中期实施“阿波罗登月计划”的预算占联邦政府预算的比例一度达4.5%左右，近年来逐步稳定在0.5%上下[13]。2015财年NASA预算总额175亿美元，其中空间科学部49.7亿美元[14]。欧洲对空间科学领域的资助仅次于美国，2014年ESA预算为41.0亿欧元，其中空间科学项目预算为5.1亿欧元，加上机器人探索、空间地球科学及微重力与空间生命科学项目，占总预算比例达24%[15]，欧盟通过“地平线2020”计划向空间科技领域资助15.4亿欧元[16]，此外英、法、德、意等国家还积极支持本国机构开展空间科学研究。3.4设立专门机构协调空间科学和技术发展主要空间国家和地区都设立了集制定空间科技发展战略、组织空间探索项目、开展空间科学研究与技术开发等功能为一体的国家级空间机构，统筹协调空间科学和技术的发展。美国在1958年建立了负责民用空间政策制定和项目实施的国家航空航天局（NASA）。此后，其他国家和地区纷纷效仿，欧洲的ESA、俄罗斯的ROSCOSMOS（原FSA）、日本的JAXA、印度的ISRO以及英国新近设立的UKSA等，都是通过整合国内优势空间科学和技术研究力量而设立的兼具政府管理职能和空间项目组织实施职能的综合性空间机构。为促进空间科学发展，NASA内设空间科学部，负责空间科学相关领域重大探测项目的组织管理，并开展与技术、工程部门的协调。这种职能机构的设置，既与空间科学发展的内在特点和规律相适应，也与空间科学和技术在国家整体发展战略中的地位相一致，其组织管理模式值得我国在完善空间事业管理体系中借鉴。3.5充分利用国际合作推动空间科学事业发展当今世界，合作与发展成为时代主题，通过开展多层次、多渠道的国际合作推动空6152014年.第29卷.第5期我国空间科学发展的挑战和机遇ChallengeandOpportunityforPromotingSpaceScienceinChina间科学事业发展已成为世界各国共同的选择。虽然意识形态和国际关系等“政治性偏好”因素仍然在空间领域的国际合作中发挥重要影响，但可以看到技术、资源和能力互补等“功能性偏好”的作用日益突出。即便是美国这样在空间科学和探测领域处于绝对领先地位的国家也更加重视国际合作的作用，2010年奥巴马政府的国家空间政策中以前所未有的力度强调国际合作的重要性，提出努力营造互信、共赢、透明的国际环境，以巩固和加强其领导地位。特别是在当前全球经济不景气、主要空间机构遭遇经费困难的情况下，各国空间机构具有更强的动力寻求国际合作。4我国空间科学政策现状和问题4.1空间科学政策现状经过多年发展，我国已初步建立起包括航天白皮书、空间科学发展规划和相关科技规划在内的空间科学发展政策体系。自2000年以来，国务院新闻办公室每5年左右发布一版《中国的航天》白皮书，系统介绍我国发展航天事业的宗旨原则、发展现状、未来发展和国际合作等，回应国内外对我国航天事业发展的关切。特别是2000年版的航天白皮书第一次在官方文件中明确将“空间科学”作为和“空间技术”、“空间应用”相并列的我国航天事业发展三大领域之一[17]。2011年发布的最新版航天白皮书中，提出统筹规划、合理部署各种航天活动、加强政策法规建设、保障持续稳定的航天活动经费投入、加强航天人才队伍建设等政策措施，并明确未来5年空间科学的发展重点包括加强空间科学研究体系建设、加强全民空间科学科普教育、实施月球探测工程、利用航天器开展相关学科研究等[18]。原国防科工委于2007年颁布的《“十一五”空间科学发展规划》（以下简称《规划》），是我国首次在政府层面上组织开展的空间科学发展规划研究编制工作。《规划》提出了我国空间科学发展的中长期总体战略目标，明确了“十一五”期间的主要任务，制定了未来15年我国空间科学发展的路线图。《规划》提出了载人航天工程、月球探测工程、空间硬X射线调制望远镜和返回式科学实验卫星4个“十一五”空间科学项目计划；确定了中俄火星空间环境探测计划、中俄等多国合作的世界空间紫外天文台计划和中法合作的太阳爆发探测小卫星3个国际合作项目以及空间太阳望远镜和“夸父计划”2个背景型号项目。《规划》同时确定了空间科学项目的前期关键技术研究和科学研究内容，明确了空间科学发展的政策措施。此外，国务院和有关部门发布的相关规划中，也将空间科学作为重要内容。例如《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》在基础科学研究部分中将“物质深层次