2行政职能(1)

第二章行政职能与政府能力探讨第一部分行政职能研究行政职能是国家职能的一个重要组成部分体现着国家行政管理活动的性质和方向国家行政活动的前提和依据行政职能发挥的好坏直接体现着政府的优劣第二节行政职能的涵义一、行政职能的涵义行政职能又称政府职能，是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是其在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。政府应有所为有所不为第三节行政职能的构成三、从职能构成上划分维护功能(maintenance)保卫功能(protection)扶助功能(assistance)服务功能(directservice)管制功能(regulation)发展功能(development)张金鉴教授关于行政职能的分析第四节关于政府职能的争论一、国家与社会的关系起因是：政府权力不断扩张表现为：精英政治盛行；公共支出增长问题：人民的政治权利（民主权利）如何得到体现呢（一）精英政治盛行精英政治（elitepolitics），是西方政治学的概念。1.积极意义：由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命2.消极意义：精英统治（meritocracy），即社会的极少数人及其组合的集团，实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。（二）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力1.瓦格纳定律随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。——德国经济学家阿道夫·瓦格纳（AdolphWagner）2.恩格尔定律恩格尔定律的公式是：食物支出对总支出的比率(R1)＝(食物支出变动百分比)/(总支出变动百分比)或食物支出对收入的比率(R2)＝(食物支出变动百分比)/(收入变动百分比)。R2又称为食物支出的收入弹性。恩格尔系数＝(食物支出金额)/(总支出金额)。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%—59%为温饱，40%—50%为小康，30%—40%为富裕，低于30%为最富裕。二、政府与市场的关系这种关系主要涉及政府的经济职能。核心是政府干预问题。市场失灵（MarketFailures）政府失灵(GovernmentFailures)14历史回顾1.从重商主义到自由资本主义2.20世纪30年代的经济大危机“凯恩斯革命”：国家干预经济理论。“罗斯福新政”、“钱德勒革命”3.70年代以后“滞胀”批驳凯恩斯新自由主义经济理论4.80年代以后，新凯恩斯主义兴起与“新经济”浪潮政治职能强大经济职能缺乏社会职能薄弱趋于缓和政府干预掌控合作西方近代行政职能演变的基本状况“守夜人”→→职能扩大（一）“守夜人”的政府职能论守夜人政府——最小限度政府政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。——洛克《政府论》*1776年，斯密发表《国富论》，创立自由主义经济学，提出由“一只看不见的手”支配经济活动。自由主义经济学以理性经济人的假设为理论基础，提出“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”是自由经济制度的三要素。不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由“一只看不见的手”支配经济活动。而政府的职能就是成为一个好的“守夜人”。评价：“守夜人”的政府理论是当时市场经济不成熟的产物,是自由放任主义的体现。作用：“守夜人”政府理论的提出导致政府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。（二）干预主义的政府职能论干预主义政府职能理论的一个基本理念是：政府的经济职能应是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府理论的标志。（三）新自由主义经济理论从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同的角度提出了许多的理论主张，这些理论统称新自由主义经济理论，成为了这一个时期的主流经济理论，和政府制定经济政策的理论依据。新自由主义的主要理论观点（1）基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。（2）政府不但不能纠正市场，反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的唯一正确的途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预；（3）必须强调价值判断和伦理规范的重要性。（四）新凯恩斯主义进入80年代以后，新凯恩斯主义兴起与“新经济”浪潮新凯恩斯主义（NewKeynesianism）或新凯恩斯主义经济学（NewKeynesianEconomics）应运而生，出现了凯恩斯主义的“复兴”，国家干预论东山再起成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。但好景不长，新凯恩斯主义的最终还是被“新经济”的浪潮所淹没。“市场失灵”（Marketfailures）“政府失灵”（Governmentfailures）所谓“市场失灵”主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。所谓“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。市场失灵表现A.收入与财富分配不公B.竞争失败和市场垄断的形成C.失业问题D.外部性行为E.宏观经济失衡F.信息存在不完全性或非相关性G.市场不会自动提供公共物品“政府失灵”的主要问题（1）政府效率低下和政府官员冷漠无情（2）政府无法实现绝对公平（3）政府官员存在道德缺失的可能（4）对政府违约行为惩罚的空置（5）政府与市场不能实现相互替代（6）垄断性（Monopolization）（7）“逃避错误”（8）“多数人原则”政府干预应遵循的原则：其一，政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”。其二，政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。其三，政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。政府应该做什么？世界银行的发展报告认为一国政府有五项基本职能：确立法律制度；维护稳定的宏观经济环境；保护弱势群体；保护生态环境；公共基础设施建设。政府职能主要是：调控经济发展、维护社会秩序、提供公共产品、完善社会保障。政府不应该做什么？第一，不与市场争利，充分发挥市场配置资源的基础性作用。第二，不与公民争权，充分保障公民维护自身权益和参与国家事务管理的权利。第三，不与社会争事，大力发展非政府组织、社区组织，充分发挥社区和非政府组织在社会建设中作用。三、公平(Justice)与效率(Efficiency)涉及到政府的社会职能，生产(Production)和分配(Distribution)是核心问题效率——是指资源的合理有效配置，在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。公平——通常指这些资源在社会成员中的平等分配，机会均等、收入均等、社会权力的平等化GregoryMankiw效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多东西；平等是指这些资源的成果公平地分配给社会成员。效率是“如何把蛋糕做大”问题；公平是“如何分割蛋糕”问题。第二部分政府能力32第二节现代政府能力的内涵从公共行政的角度说，与政府的行政职能相一致，政府能力主要指现代国家政府即国家行政机关在既定的国家宪政体制内通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。有效性是政府能力的核心概念。二、政府能力的特点1.系统性2.执行性3.同样性4.差异性5.层次性第三节现代政府能力的构成目前我国政府职能体系存在的问题1.政府职能的“越位”具体表现：（1）政府职能与市场功能不分（2）政府与企业不分（3）政府与社会中介组织不分（4）政府与事业组织不分案例：官员点菜，银行买单沿海某省一位政府官员，出国访问之后，引进一个电子加工项目。并召集各家银行行长开会，指示：工行应该贷款多少，农行应该贷款若干，中行贷款须占一定比例等等。各家银行行长心知肚明，该官员引进的电子加工生产线已是国外淘汰的生产线，项目竣工之日，可能就是关闭之时，但由于该官员手握重权，各家银行不得不按其要求投放贷款。官员点菜、银行买单，于是出现了重复投资、重复建设。也许有人会说，不是有商业银行法吗?银行行长知道信贷资金不安全时，可以不贷呀!其实，银行行长有很多苦衷。比如，能提拔与否，当地主要官员的意见起着重要作用。在这样的制约机制下，银行行长敢逆当地主要官员的意愿而不贷款吗?而贷款发放出去，即使形成上亿资金的沉淀，也不会追究银行行长的责任。2.政府职能的“错位”3.政府职能的“缺位”一、经济管理能力我国政府经济管理工作重点1.规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能2.对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能3.直接生产和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能4.管理国有资产的职能5.发展农村经济1.规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能（1）健全市场体系，加强市场监管，维护市场秩序。政府要制定法律，规范市场行为。政府必须按照市场经济规律管理市场经济。（2）进行公用事业体制改革，打破行业垄断。案例：加强监管是必修课子虚乌有的昆明“华西·滨湖国际生态城”（以下简称华西城）在长达半年时间里，频繁在各种传媒和大街小巷高调亮相，推销其“低碳生活”理念，以及“价廉物美的花园洋房”，就是这个根本不存在的楼盘，竟然在这半年间欺骗了2000多名购房者，涉案金额近3亿元。在昆明假楼盘骗局中，有关政府部门实际上是“双重消失”：当市民需要经济适用房时，他们缺位；当不法分子假借“楼盘开发”名义行骗，市场亟待监管和规范时，他们同样缺位。众所周知，商品房购销理应是一项政府监控最严格的商业活动，从立项到销售，有项目立项、土地预审、环保和人防意见书、项目选址意见书、核发土地规划许可证、核发施工许可证、核发商品房预售许可证、办理“大产权证”等一系列环节，涉及的政府部门多达几十个。“华西城”项目自始至终根本就没有立项，也未曾获得任何许可证，可以说从头至尾，它就是一个空中楼阁，一张虚无缥缈的画饼，在长达6个月的粉墨登场、招摇过市阶段，只要有任何一个本应涉及、却并未涉及的相关部门履行职责，发出质疑，哪怕只问个“为什么”，真相就可以大白于天下。问：材料中政府经济职能缺失表现在哪些方面？应如何强化经济职能？2.对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能即对国民经济进行宏观调控，创造稳定的经济发展环境：（1）制定经济和社会发展战略、方针、制定产业政策，制定财政政策和货币政策（2）运用价格、税收、信贷等经济杠杆进行调节（3）科学地编制各项经济计划案例：两个政府的不同选择某县有两个乡自然条件相似，并且以都种植苹果为主要产业，农民受益甚多，都积极投入资金扩大种植。但是，通过专家咨询、行政系统的有关会议信息、农技部门的研究、全国市场的反馈信息等渠道，两个乡的政府部门都已感到苹果市场前景不妙。A乡政府认为市场经济政府不应干预经济，于是采取放任不管的态度。B乡政府认为自己有责任和条件引导农民避免或减少风险，于是他们积极引导农民尽快调整产品结构，果断停止了对苹果的投入，转而大面积改种猕猴桃。到年底，B乡的猕猴桃园亩均收益近万元，农民的利益得到了保障；相比之下，A乡的苹果园亩均收益仅400元，农民叫苦不迭。思考：你是怎么看待AB两个乡乡政府的做法的？案例：中国人民银行调整基准利率中国人民银行决定，从2004年10月29日起上调金融机构存贷款基准利率，放宽人民币贷款利率浮动区间并允许人民币存款利率下浮。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，由现行的1.98％提高到2.25％；一年期贷款基准利率上调0.27个百分点，由现行的5.31％提高到5.58％。其他各档次存、贷款利率也相应调整，中长期上调幅度大于