5讲公共管理职能

1第四讲公共管理职能学习要点：·公共管理职能的基本内涵；·公共管理职能的程序性构成与任务性构成；·前资本主义时期公共管理职能的形成背景及特点；·资本主义时期不同发展阶段公共管理职能的形成背景及其特点；·社会主义中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势；·市场经济条件下公共管理职能存在的依据，基本任务与运行限度。第一节公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的一般内涵所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。具体理解：1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。（二）公共管理部门及其职能的存在原因首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。2其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。二、公共管理的程序性功能（一）决策（二）组织（三）领导（四）控制三、公共部门的任务性职能（一）经济职能1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。（二）政治职能1.民主建设。2.社会治安。3.国家安全。（三）社会职能1.提供社会保障。2.促进公正的收入分配。3.环境保护。（四）文化职能文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。第二节公共管理职能的历史演变一、传统社会的公共管理职能所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。3原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。二、西方国家公共管理职能及其变迁根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。（一）自由放任主义具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：（1）政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律，尤其是宪法得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。（二）国家干预主义从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。主要由于自由市场自身发展所导致的垄断问题与社会财富的“马太效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市场的自动调节来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财富的不断增长，另一方面也使得社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。其结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，其集中表现是全球性经济危机与两次世界大战的爆发。（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。由于经济与社会矛盾的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国与日本为首的国家甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外之外，在西方各国总体上有所削弱。（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。4面对自由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是要求各国政府采取积极的干预主义政策以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。尤其是在二战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障。（三）新古典主义干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。三、建国后我国公共管理职能的嬗变（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向51.职能重心的转移党的十一届三中全会终于使党与国家的工作重心转移到经济建设方面，使国家生活步入正常的发展轨道。相应地，公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。这就实现了我国公共管理职能重心的根本转移，从而也使得我国政治、经济与社会生活进入了一个新的发展阶段。2.公共管理职能体系的转变所谓公共管理职能体系，在这里主要是指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。由于职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加入WTO及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；（5）国家防卫职能也将适当加强。3.职能方式的转变具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。4.职能关系的转变（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。（2）政企关系的转变。（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。（4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。第三节市场经济中的公共管理职能一、市场机制的缺陷市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。（一）市场不能消除垄断和非公平竞争（二）市场不能解决外部性问题（三）市场无法满足社会对公共产品的需求6（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡二、市场经济中公共管理职能的内容（一）限制垄断和促进竞争（二）界定和维护财产权，克服外部性（三）提供公共产品（四）保障收入分配的公正化（五）调控宏观经济三、公共管理职能的限度公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。首先，公共决策的复杂性导致政策选择的