基层社会治理创新

基层社会治理创新基层社会治理创新——乡贤与现代乡村治理和县县委党校马婷婷2014年7月，光明日报刊发的《新乡贤·新乡村》专栏，专门就浙江的乡贤文化和乡村治理进行了连续报道。同年10月9日开始，中央电视台新闻联播节目播出了系列报道“走基层我眼中的乡贤”。2015年7月安徽省委领导作出了关于“大力挖掘和弘扬安徽乡贤文化，涵育文明之风”的重要批示，省文化厅将乡贤资源调研增列为今年的重点调研课题，并决定在全省范围（各市、县<区>所辖各镇)内开展乡贤文化资源调查。为何近年来乡贤这一群体及乡贤文化受到如此高的关注?主要原因在于我国当前高速的城镇化带来了农村的空壳化、精英人才的流失，乡村中空巢老人和留守儿童的现象早已成为常态，社会主义新农村建设亟需开辟一种新途径、寻找一个新群体参与其中。乡贤治理乡村社会作为一项优秀传统，不仅在古代国家治理中发挥了重要作用，在现代乡村治理中的地位和作用也是不可替代的。一、乡贤与新乡贤乡贤是指在本土本乡有德行、有才能、有声望而深为当地民众所尊重的人，它还有一种名称叫“乡土精英”。乡贤的“乡”不是单指“乡村”而是有“本土”、“故乡”的意思。在我国古代社会治理中，县以下的区域是没有国家权力组织的，从县衙到底层民众之间存在巨大权力真空，主要依靠一些特殊的管理人员来填补。地域性、知名度、道德观，是构成传统“乡贤”的三个基本要素。现在人们说的“乡贤”，已不再局限于道德和声望层面，而是扩展到了包括在经济、人文、社会、科技等领域取得非凡业绩的精英名流。央视节目“走基层我眼中的乡贤”，当中的主角有回乡培育乡村文化的赤脚教授，有担任村第一书记调解村民纠纷的退休司令员，有散尽钱财为农民找井打井的退休地质专家，还有自造农民电影的文化站站长。从这些先进人物身上，我们会发现“乡贤”在今天的概念较传统意义上有所变化。“新乡贤”主要指从乡村走出去的人才，或致仕，或求学，或经商，回乡后以他们的经验、学识、专长、技艺、财富以及文化修养、道德力量参与乡村建设和治理。当前，农村优秀基层干部、道德模范、身边好人、致富能手等先进典型，正在日益成为“新乡贤”的主体。二、乡贤参与现代乡村治理的前提现代社会中乡贤参与乡村治理的前提可分两方面来看，一是必要性，二是可能性。（一）必要性：现代乡村治理模式面临的困境1、“私”的观念抬头，“公”的问题涌现中国乡村治理结构的变迁，经历了传统社会的“县政绅治”、新中国成立初的“乡政权”模式、人民公社时期的“政社合一”以及改革开放后的“乡政村治”。家庭联产承包责任制推行以后，每家每户都是靠自己的本事来经营，不再是推行人民公社时期的平均主义。时间久了，“私”的观念逐渐抬头，公家的事情人们越来越不愿意去过问了。我们没有理由去指责村民中“私”的观念的出现，因为这种观念是人性与生俱来的,也恰恰因为存在这样的人性基础，一套文化或者制度才被发明出来去制约这种私心。在传统社会有儒家思想的教化，还伴有里甲制度这一类由国家指导的基层管理制度来辅助；新中国成立之后有人民公社这样的集体主义建构；那么，现在的乡政村治模式下又将依靠什么样的文化或者制度来约束“私”的观念呢？不得不承认，在工业文明的冲击下，传统社会凝聚老百姓心气来参与公共事业的思想文化如宗法、族规、教化正在逐步衰落，这也是今天提倡乡贤治理的根本原因。2、村民自治组织的“附属行政化”表面上看，现行的“乡政村治”模式下，农村有村两委治理，还有镇党委政府的指导和支持，但是这种村民自治真正能发挥的效力有多少值得反思。现阶段村两委的职能都呈现一种“附属行政化”的现象。由于乡镇机关官员承受着来自上级的任务指标带来的巨大压力，使得镇党委政府只有通过各种手段控制村两委的组织建设、财权、事权才能完成上级的任务，因此村两委大部分的时间和精力都用来应付来自镇一级的工作安排，导致无暇顾及村民自治工作。乡贤往往能对村民自治组织力量的不足形成有效补充。（二）可能性：乡贤参与现代乡村治理存在一定基础1、传统观念和制度为乡贤治理提供了土壤中国古代有“告老还乡”、“卸甲归田”的惯例和制度，还有“达则兼济天下，穷则独善其身”的传统文化，有才能的人饱读诗书、见多识广，退休后自愿成为或被公举为乡村的管理者，与乡亲一起实现乡村自治，已是中华民族一项悠久传统。2、乡贤文化的草根性能够使乡民更加认可乡贤是从普通农民中成长起来的，所以无论是人文背景还是日常生活都与普通农民有着高度的一致性，具有草根性和亲民性，这也使得乡贤文化更容易为农民所理解、所信服。3、乡贤文化与社会主义核心价值观存在内在联系“爱国、敬业、诚信、友善”是社会主义核心价值观在个人层面的基本规范和要求。从乡贤文化来看，其中也包含着爱国、敬业、诚信、友善，它与我国当前的社会主义核心价值观有着相同的终极追求，与我们的主流意识形态在社会层面的要求有重叠。四、乡贤在现代乡村治理中的作用1、政治作用由于普通村民在政治活动中地位较低，他们总是通过“代表”或“代言人”来参与乡村政治生活，这些“代表”和“代言人”往往可以被吸纳到乡贤的群体中来。一方面他们代表党和政府传达政策，另一方面他们又代表农民的利益，作为村民的“庇护人”。有了他们的参与就相当于在政府和民众之间搭起了一座沟通的桥梁，缓冲了政府与民众直接冲突。当前这一作用的发挥主要依靠村两委干部，还包括在群众中拥有较高声望并热心政治的村民。他们一般都具有相对较高的文化程度和经济条件，同时，他们的社会关系网络要广于普通村民，能够对村庄政治产生影响。这些人被称为“政治精英”。2、经济作用改革开放推进过程中，许多乡镇企业异军突起，大批经济能人脱颖而出，不断推动着农村经济的发展。特别是“互联网+”时代的带来，正在缩小城市和乡村的距离。现在的电子商务十分发达，很多农产品都进入了淘宝、京东等电子商务平台，譬如在淘宝网上搜索一下“和县鸡笼山辣椒酱”立马出来上百个店铺在售，这就是“互联网+农产品”。而搭建互联网平台的人，往往就是那些眼界宽、思维活、资源广的乡村精英们，他们穿行在乡村、城市和互联网之间，联结着乡村与整个世界，他们或自由、或有组织的经营生产，自然而然地参与到乡村治理中来，发挥着重要的经济作用。他们除了自己带头致富，还积极带领广大农民脱贫。这一作用的发挥主要依靠私营企业家，成功的种粮大户、养殖大户、运输大户以及个体工商户等，这些人通常被称为“经济精英”。他们是农村致富的带头人，自然也成为后备村干部的重要人选。特别是在一些经济发达地区，经济精英与政治精英身份重合的现象十分普遍。新一代乡贤大多具有经济能人与村干部的双重身份，这使得他们拥有的社会与经济资源能通过手中的政治资源得到更高效的运用，与此同时，也要警惕由于过分注重依靠“能人”发展经济而忽视对他们的监督与制约，防止村民自治异化为村干部自治，乡贤变质为村霸的现象出现。3、社会文化作用在农村文化建设过程中，乡贤发挥着十分重要的作用。他们积极参与社会公共设施建设。很多乡村，在乡贤的带领下修通了道路，建立了乡村文化活动室，提供了许多便民利民的公共服务。反之，通过这些活动又提高了乡贤的社会公信力，使得他们受到村民的普遍认可。因此，农村的一些矛盾纠纷如调解邻里矛盾、协调人际关系等，有了乡贤的参与也更容易解决。社会文化作用的发挥主要依靠一些在村民心中德高望重，拥有一定思想文化基础，具备支持农村活动能力的人，他们被统称为“社会精英”。既然乡贤治理对于现代乡村治理的作用如此之大，如何保证乡贤参与现代乡村治理更值得思考。五、推动乡贤参与现代乡村治理的有效保障（一）制度保障：加快改变城乡二元体制，把乡贤留在农村乡贤这个群体和安土重迁、思想保守的传统农民相比较，更为开明，更容易接受新生事物，更敢于挑战和尝试，因此在城镇化浪潮中，流向城市的往往是这些能人。但是，城镇化的推动只是造成农村人才流失的原因之一。多年来城乡二元体制的运行，才是加剧乡村“空心化”的关键。城乡二元体制带来了城乡基础设施、公共服务、社会福利、就业机会等许多方面的不公平，使乡村有知识有文化有抱负的青壮年严重流失，新农村建设面临着巨大的人才危机。所以，确保乡贤有效地参与乡村治理首先要加快改变城乡二元体制，使更多青壮年劳动力，各种乡村能人愿意留在乡村，并创造条件为他们施展才华搭建平台。（二）人才保障：深挖乡贤内涵，拓展乡贤主体多元化现在我们一说到乡贤更多的还是考虑到本村的精英，事实上乡贤的内涵远不止于此。现代社会环境下，人类的活动能力不断提高、交际范围不断扩大，曾经桎梏于家乡的乡村精英们开始尝试外出闯荡，各地的乡贤们出现了频繁的交流融合，此时的乡贤文化也开始逐渐向更开放、更包容、更多元的方向发展。鉴于这样的时代特征，我们可以将乡贤内涵外延，分为“本土”、“外出”、“外来”三类乡村精英，动员鼓励本村精英，外出经商、从业的经济文化能人，外来生产经营管理人才等共同参与乡村社会的治理。（三）组织保障：成立正式组织，实现政府治理与村民自治的良性互动如今乡村治理的主体已经由村两委、村民二元主体转变为村两委、新型社会组织、村民多元主体。为进一步激活乡贤资源，打通乡土社会与现代社会的有效衔接，我们有必要探索成立一个乡贤参与乡村治理的新型社会组织。浙江省德清县的乡贤参事会、广东省云浮市的自然村乡贤理事会等做法都取得了很好的效果，已经在全国被大力推广。个人认为，此类以乡贤为主体的新型社会组织参与乡村治理的做法值得学习借鉴。六、探索与思考——关于和县成立乡贤参事会的设想（一）可行性论证为论证在我县成立以乡贤为主体的新型社会组织参与乡村治理这一设想的可行性，笔者对当前农村社会治理的现状进行了一些调研和思考。其中，最主要表现在中国农民和自然村传承着几千年传统儒家文化、人情观念，为乡贤参事会的运行和推广提供了最适合的主体和最适宜的社区。其二，当前农村普遍出现“空心化”，业已成为当前农村治理的重大难题。其三，目前，村民委员会“附属行政化”功能不断膨胀，且呈原子化分布的村民小组力量过于分散和单薄，无法形成合力。其四，农村助产兴学、忠孝仁义等传统文化观对于群众生产生活仍有重要影响，同时大批乡村精英尤其是外出精英怀有叶落归根、反哺家乡的强烈愿望。最后，我县现已拥有如叶连平、潘策香、江雪莲等一批“中国好人”、“安徽好人”等“准乡贤”资源，具备成立“乡贤库”的条件。基于以上四方面的考量，立足全局，着眼县情，笔者认为，我县成立乡贤参事会参与乡村治理具有可行性。而从我县目前的农村聚落形态来看，自然村数量多、分布广、规模大小不一。且自然村与行政村的区别，不只是规模的大小区别，根本区别在于行政村建立了村两委组织，相比自然村只是建立村民小组而言，更方便直接联系镇党委、政府及上级相关部门，培育和指导组织。此外，行政村范围内乡贤资源也比较充沛，可供甄选。因此，笔者建议，应以行政村为单位，成立“行政村”乡贤参事会，具体可从以下五个方面着手：（二）工作思路设想1、加强领导，完善体系。一是建立工作机构，成立了由县、镇两级党政主要领导担任正副组长的工作领导小组，并下设办公室统筹、协调、指导推进该项工作，形成健全的领导和工作体系；二是出台政策文件，指导工作开展，形成健全的政策体系；三是专项会议部署，提高从领导到工作人员对该项工作的重视程度。2、试点先行，以点带面。以自然村为基础，行政村为单位，试点启动培育和发展行政村乡贤参事会。在镇党委、村党组织的领导下，在镇政府、县民政局的监督管理和村民委员会的业务指导下，统筹各自然村的老党员、老教师、老模范、老干部、复退军人、经济文化能人等乡贤资源，以及热心于本地经济社会建设事业的其他人士，严格甄选一定数量的人员吸纳到参事会，并在此基础上成立理事会。同时，按照实践、总结、推广“三部曲”，以点带面，全面铺开。3、分类指导，突出特色。坚持“县牵头、镇落实、村协调、组配合”原则，组织有关部门深入基层、深入群众开展调查研究，摸清情况，对基础好的、一般的、较差的，采取不同方式和途径，按照低投入大效益的原则分类推进。注重培育各地不同类型、各有特色的参事会示范点。4、规范引导，健康发展。（1）政策文件引导。相关部门在组织成立之前，要通过广泛座谈、深入调研出台