乡镇财政职能与定位

乡镇财政职能与定位提纲一、乡镇的起源和历史沿革二、乡镇政府职能追溯三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能四、乡镇财政职能一、乡镇的起源和历史沿革“乡”繁体古与“卿”同，是一个意会字，指的是两个人面对面坐在一起。所谓乡，就是近距离住在一起的人群，久而久之，形成特指行政层级的抽象名词。镇，最早是作为军事据点兴建的。由于镇设于水陆交通要道，有利于贸易活动，随着时间的推移，人口繁衍聚集，逐步演变为农村集贸市场，形成市镇。“乡镇”沿用至今，是广大农村地区的统称。我国“乡制”始建于西周，镇最早出现在北魏时期。乡镇建制经历了多次变革：“乡官制”（西周—隋唐）“职役制”（中唐—清朝）“自治制”（晚清）“政党制”（20世纪上半叶）变革期间或延续或中断，或重视或忽视、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样复杂多变。但从有利于经济社会发展，人们安居乐业出发，“乡镇”作为国家设置的地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性等基本要求。二、乡镇政府职能追溯自秦始皇统一中国后的秦朝至清末的两千多年间，“王权止于县政”。乡里组织一般是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权体系的末梢，成为“治民之基”。职能追溯乡官制职役制自治制政党制乡官制始于西周，秦汉时期达到高峰；《汉书·百官公卿表》记载：“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼禁贼盗。”这是最早见之文字的乡镇职能。乡、里之间增设“亭”，“乡”与“亭”平行运作，职能交叉，层级混乱；中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，乡官制已经开始向职役制转化。职役制也称吏役，隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，乡镇实行“吏治”，演变成职役制。目的：封建统治者强化对乡村社会的控制、防御、惩罚。自隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。唐：百户为里，五里为乡，四家为邻，五邻为保。宋：王安石在全国推行了保甲制度，即：“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正。”元：社制明：里甲制清：采取明人的里甲制，作为赋役征收的机构，采取宋人的保甲制，以维护地方治安，实施元代社制，作为劝农的组织。自治制晚清时期出现了乡村自治的萌芽：太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立“守土乡官制”，光绪末年和宣统初年，清政府也开始提倡“乡镇自治”。《城镇乡地方自治章程》晚清政府1908年颁布中国历史上首次由统治者自觉提出乡镇自治，章程第二条规定：“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。”政党制进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会。1928年后，国民党政府制定法律政策，使乡村与政府之间保持明确的隶属关系。国民党政府规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”。十户为一甲，十甲为一保。乡设乡公所，下设民政、警卫、经济、文化4股。据1942年的粗略估计，国民党政府仅区一级约需16万人，乡镇一级约需68万人，保甲长约需1214万人，三项共计1298万人。这远远超出了一个传统农业国家的农民承载能力。“农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权的基础”。虽然国民党政府乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，但形同虚设，乡镇经济、社会发展几同空白。追溯我国几千年乡镇变更和发展的历史，不难发现，我国乡镇政府的职能直到新中国成立仍然停留在“掌教化、职听讼、收赋税、禁贼盗”上。三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能新中国成立前，中国共产党便积极探索，领导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡村自治实验。在革命战争年代，中国共产党在解放区建立了广泛的农协组织，颁布了《陕甘宁边区宪法原则》，原则规定：边区、县、乡人民代表大会为人民管理政权机关，这在中国历史上是前所未有的伟大创举。建国后，自1951年土改到1958年的人民公社化运动，成立２万多个人民公社；截止到1980年底，全国人民公社54183个，生产大队71万个，庞大的社队组织，农民不堪承担，改革是必然的。1983年，党中央、国务院颁发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国各地开始大规模的“社改乡”；我省2002年有1832个乡镇，随着农村税费改革的深入，逐步实施乡镇合并，现存1379个乡镇，撤并453个乡镇。911383733430000198520042010全国乡镇数目变化情况乡镇数目（一）1983—1999年乡镇政府的主要职能1995年修订的《组织法》规定：乡镇的主要职能是执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。特点：乡镇政府实际成了一个全能型的无限责任政府。在计划经济体制下，其在具体落实中，又侧重于政治控制，重视组织生产、行政管理，忽视社会发展与社会服务。运行方式：完全的“管理型政府”，陷入大办乡镇企业、组织农民生产、催粮催款的困境；问题：在征地、拆迁、环保、综治等方面存在大量的不和谐现象，导致农村干群关系紧张，农村群体性事件频发；结论：传统的计划经济体制下的乡镇政府职能已经不适应社会主义市场经济的要求。（二）2000年以来乡镇政府职能2000年，经国务院批准，我省全面开展农村税费改革试点，取消了提留统筹及屠宰税等；2005年，全面取消农业税；同时，选择18个县开展农村综合改革试点，农村税费改革为实现乡镇政府职能转变创造了条件；2005年，中共安徽省委办公厅、省人民政府办公厅下发《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》；要求：转变乡镇政府职能，适当调整经济管理职能，提高社会管理和公共服务水平，加强乡镇政府自身改革，建设服务型、法制型政府。2007年，中共安徽省委办公厅、省人民政府办公厅下发《政府关于全面推进农村综合改革试点的意见》文件进一步明确了乡镇政府的职能，可概括为四大职能：•社会管理职能•发展经济职能•公共服务职能•基层建设职能社会管理职能贯彻执行上级的各项方针政策，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；加强综合治理，维护社会稳定，妥善处理突发性、群体性事件，调节和处理好各种利益矛盾和纠纷；根据乡村社会的需要，组织制定和推动落实经农民认可的乡规民约，构建和谐的乡村社会等。“人治型”“法治型”“压力型”“人性化”发展经济职能组织制定本乡镇产业发展规划，指导产业结构调整，形成地域产业特色；组织营造良好的发展环境，包括政策环境、硬件环境、社会环境，加大招商引资力度；通过推动和引导农村经济合作组织的发展，指导农村生产，提高农村生产组织化程度；加强信息服务，密切本地农产品的市场衔接，促进农业新技术的推广；特点：乡镇政府参与经济已由强迫农民种这种那、政府办企业的“直接型”，转为提供各种“服务”的“间接型”。公共服务职能生产保障；教育保障；医疗保障；养老保障；生活保障；生育保障；组织好农村公共产品的供应，实现向“公共服务型”政府的转变；特点：提供公共服务和公共产品，实现“管理型”政府向“服务型”政府转变。基层建设职能农村党组织建设：包括乡镇党委、村党支部领导班子的推荐与选配，农村党员的发展和管理，党员干部队伍思想作风建设等；村委会班子建设：指导和帮助组织乡村基层组织和社区自治，为落实公民在选举、决策、管理、监督等方面的民主权利创造条件；农村思想建设：加强农村思想政治工作和社会主义精神文明建设，倡导社会文明新风；民主集中制建设：敞开群众表达意愿的渠道，建立民主决策、科学决策的程序和机制。（三）乡镇政府职能转变前瞻党的十六大以来，中央先后提出统筹城乡经济社会发展、建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制、工业反哺农业和城市支持农村等重大方针；需要进一步强化配套措施：推进行政管理体制改革，提高基层政府保障能力，提高乡镇干部政策和工作水平；完成从“管理型政府”到“服务型政府”的蜕变，打造服务型法制型政府，肩负起构建农村和谐社会和建设社会主义新农村的历史使命。四、乡镇财政职能（一）1983-1999年乡镇财政职能（二）2000年以来的乡镇财政职能1、乡镇财政发展与运行面临的主要困难2、乡镇财政职能转变纪实（1）乡镇财政首次面临职能调整问题（2）乡镇财政职能调纳入议事日程（3）乡镇财政职能调整取得进展（4）乡镇财政职能的拓展（5）找准发挥乡镇职能作用的切入点（三）乡镇财政职能转变前瞻乡镇财政诞生在“社改乡”结束后的上世纪八十年代初中期。客观条件：党的十一届三中全会以来，推行了以家庭联产承包为主要形式的承包责任制，极大地调动了广大农民的生产积极性。随着农村经济的发展壮大，来自农村的财政收入和用于农村的财政支出大量增加，客观上要求把乡镇财政建设提到议事日程上来。主观条件：1983年中央颁发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求建立乡级财政；1983年底，财政部召开全国财政工作会议上，正式部署建立乡镇财政；1985年，财政部颁发《乡镇财政管理试行办法》；1983-1985年期间，省一级财政部门设立了乡镇财政管理内设机构，配备了专门的乡镇财政管理人员；1991年，财政部颁发《乡镇财政管理办法》，全面规范了对乡镇财政的管理；1994年颁布实施的《中华人民共和国预算法》规定“国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算”，进一步明确了乡镇财政的法律地位。我省乡镇财政建设1993年省政府批准了省财政厅、人事厅文件，充实了乡镇人员，强化了组织建设；1993年，省财政厅制定了《进一步完善乡镇财政体制的通知》，理顺了县乡财政体制；1999年，省政府颁发了《关于加强乡镇财政建设的通知》，进一步加强乡镇财政建设；截至到2002年底，全省1832个乡镇全部成立乡镇财政所，乡镇财政人员14497人。（一）1983-1999年乡镇财政职能政府职能决定财政职能，这一时期的乡镇政府职能主要是“大办乡镇企业、组织农业生产、催粮催款”。服务于乡镇政府职能，乡镇财政的主要职能是“组织财政收入，管理乡镇支出和资金，监管乡镇企业财务”。我省乡镇财政自1983年建立以来，对巩固和加强农村基层政权建设，促进乡镇经济和社会事业的发展，起到了积极的作用，为全省财政的发展做出了重要贡献。（二）2000年以来的乡镇财政职能市场经济的逐步建立和财政改革的不断深化，乡镇经济和财政运行环境发生了很大的变化，部分乡镇经济发展停滞不前，乡镇财政入不敷出。随着农村税费改革的不断深化和完善，乡镇财政职能逐步削弱，乡镇财政入收支矛盾加剧，乡镇财政的发展和运行面临着前所未有的困难，必须适应新形势的发展要求，进一步转变乡镇财政职能，改进乡镇财政管理方式，缓解乡镇财政困难。1、乡镇财政发展运行面临的主要困难（1）乡镇经济发展缓慢（2）乡镇财政缺乏主体税源（3）财权与事权不统一（4）财政供养人员失控（5）乡镇债务负担沉重（6）乡镇可用财力下降（7）乡镇财政职能弱化（1）乡镇经济发展缓慢乡镇企业由于技术含量低，债务负担重，抗御市场风险的能力弱，在市场竞争中处于劣势，不少乡镇企业纷纷停产关闭。同时，由于乡镇经济受环境、地理、资金、技术等多种因素的制约，外向性经济和民营经济一时难以发展，在传统财源大幅萎缩的同时，乡镇经济缺乏新的增长点，发展缓慢，甚至萎缩。（2）乡镇财政缺乏主体税源1994年起，我国开始实行中央与地方财政的分税制财政体制，由省向下逐级推开，但由于政府层级过多，中央、省、市、县分税后，乡镇没有稳定的主体税源，乡镇财政收入规模普遍较小。全省1832个乡镇，2002年，财政